Definire gli obiettivi entro inizio anno, anche a bilancio rinviato, è un dovere. Lo ricorda Palazzo Vidoni

Ben venga la lettera che il Ministro della Funzione Pubblica ha inviato alle amministrazioni, per esortarle a fissare gli obiettivi gestionali entro inizio anno, dandosi come termine massimo febbraio.

E’, tuttavia, sconcertante che ancora nel 2024 debba esservi la sollecitazione a realizzare quanto di più scontato non potrebbe esservi. Come si fa, infatti, semplicemente ad immaginare la gestione operativa, in assenza della definizione di obiettivi?

Da anni, da sempre, le amministrazioni per le quale siano previsti rinvii dei termini massimi di approvazione dei bilanci si nascondono dietro un dito, evidenziando che in assenza del bilancio di previsione non sarebbe possibile fissare gli obiettivi.

Eppure, almeno per quanto riguarda gli enti locali, è almeno dall’epoca dell’approvazione della prima riforma effettiva dell’ordinamento contabile (ed organizzativo), cioè dall’epoca del d.lgs 77/1995 (e ormai si parla di 29 anni fa) che c’è la separazione tra bilancio di previsione e programmazione della gestione.

Il bilancio di previsione è il documento contabile per eccellenza, che fissa gli appostamenti finanziari necessari. Questi, poi, vanno disaggregati col Peg/Piao, per metterli in relazione agli obiettivi da realizzare.

Ma, anche se la norma considera il bilancio un prius rispetto all’approvazione della programmazione gestionale (tanto è vero che ordinariamente i bilanci sarebbero da approvare entro il 31 dicembre ed il Piao entro il successivo 31 gennaio), un’efficace elaborazione della complessa documentazione contabile e gestionale non può che procedere in parallelo.

Certo, il bilancio traduce il Dup, prevedendo finanziamenti ed entrate, in un processo dall’alto verso il basso; ma, tale attività non può prescindere dalla contestuale analisi dal basso verso l’alto, che consente di rendere concrete le previsioni generali. Anzi, una programmazione gestionale accorta, parte proprio dalle azioni gestionali, per poi sussumerle nella programmazione generale.

Dunque, a inizio anno, un’accorta modalità operativa dovrebbe sfociare comunque nella produzione di piani dettagliati degli obiettivi o corrispondenti sezioni del Piao già pronti, anche in assenza di bilancio, a causa del suo rinvio.

Questa semplicissima evidenza è stata scolpita dalla Corte dei conti, Sezione Autonomie, con la delibera 18/2014: “Si ribadisce la necessità che gli enti si dotino di strumenti provvisori di indirizzo e di programmazione finanziaria e operativa (quali ad esempio il Piano esecutivo di gestione provvisorio e/o direttive vincolanti degli organi di governo) al fine di sopperire all’assenza, all’inizio dell’esercizio, degli strumenti di programmazione previsti dall’ordinamento. Ciò deve consentire di raggiungere i principali obiettivi sopra richiamati, in attesa della definitiva approvazione del bilancio di previsione. E’ quindi da evitare una gestione in esercizio provvisorio “al buio”, carente, cioè, di indirizzi approvati dai competenti organi di governo”.

Data anche la separazione delle competenze tra organi di governo ed organi gestionali, l’avvio della gestione in assenza di obiettivi, appunto “al buio” è platealmente disfunzionale.

Gli obiettivi debbono essere chiari e definiti sin da inizio anno, anche se almeno in via provvisoria.

Il d.lgs 75/2017 nel riformare il d.lgs 150/2009 ha di fatto legificato il corretto principio enunciato dalla Corte dei conti, introducendo nell’articolo 5 il comma 1-ter: “nel caso di differimento del termine di adozione del bilancio di previsione degli enti territoriali, devono essere comunque definiti obiettivi specifici per consentire la continuità dell’azione amministrativa”.

Una norma che aveva levato qualsiasi alibi all’inerzia degli enti refrattari a definire gli obiettivi a inizio anno, anche se provvisori.

Purtroppo, letture radicalmente formalistiche della disciplina del Piao fiorite gli scorsi anni, hanno ridato fiato a chi pensa che, poichè il Piao è da adottare dopo l’approvazione del bilancio, in caso di rinvio di questo, allora una programmazione degli obiettivi non è possibile: anche perchè il Piao, in quanto “documento unitario” non potrebbe essere approvato in via provvisoria e per parti autonome.

E’ una concezione dell’unitarietà del documento che appare davvero appartenere all’era della carta. Nell’epoca di internet, dei data base e dell’iper testo, l’unitarietà del documento non è da considerare come unicità dell’insieme dei dati, ma come coordinamento delle varie parti, da garantire anche mediante collegamenti informatici e logici. L’unitarietà non è l’univocità, nè la contestualità della produzione del Piao, che ben può, e deve nel caso di rinvio dei bilanci, essere approvato in via provvisoria e per le parti possibili, scelta per altro obbligata per adempiere al già segnalato dovere imposto dall’articolo 5, comma 1-ter, del d.lgs 150/2009.

Non si deve dimenticare, per altro, l’ulteriore conferma della possibilità/doverosità di attivare la gestione anche a bilancio rinviato, derivante dall’articolo 21-bis, del d.l. 104/2023, convertito in legge 136/2023, ai sensi del quale “All’articolo 163, comma 3, del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, la previsione che gli enti possano impegnare solo spese correnti si interpreta nel senso che possono essere impegnate anche le spese per le assunzioni di personale, anche a tempo indeterminato, già autorizzate dal piano triennale del fabbisogno di personale, nonché dal bilancio di previsione finanziario ai sensi dell’articolo 164, comma 2, del medesimo testo unico”. E’ caduto ogno residua remora sulla possibilità di assumere in esercizio provvisorio, azione tipicamente gestionale. Ma, anch’essa pretende l’approvazione di uno stralcio provvisorio del Piao, per la parte da dedicare alla programmazione dei fabbisogni.

Dunque, ben venga la lettera. Meglio sarebbe stato se da Palazzo Vidoni si fosse affermato con più chiarezza che la normativa sul Piao era stata mal interpretata e intesa, se letta come monolite unitario post bilancio, visto che non può non essere approvato che in via provvisoria e progressivamente, come chi scrive ha sostenuto da sempre.