09/11/2023 - La Cassazione bacchetta i comuni: i regolamenti sono subordinati alla legge

Una malattia contagiosa imperversa da anni tra i comuni: la “regolamentite”. E’ quel morbo che spinge gli enti ad adottare regolamenti su tutto lo scibile umano, il cui sintomo più grave consiste nella convinzione che il regolamento possa essere sfruttato ad usum delphini, per creare regole che la legge non pone, per derogare alle norme, addirittura per introdurre sanzioni, prestazioni patrimoniali, termini e procedure inesistenti.

La forma meno grave è quella che aggredisce gli amministratori: non è, infatti, da pretendere che tutti loro abbiano percorsi formativi e lavorativi tali da maturare anticorpi, leggasi nozioni di diritto amministrativo, costituzionale e conoscenza operativa del funzionamento delle istituzioni.

Molto più perniciosa, invece, è la regolamentite che assale segretari comunali, dirigenti, funzionari ed apparati: distrugge ogni difesa immunitaria, ogni conoscenza giuridica, tecnica, amministrativa e contabile e li induce compulsivamente a proporre, istruire, formare regolamenti su regolamenti, sempre più lontani dai binari, sempre più derogatori, sempre più in contrasto frontale con le leggi e, simmetricamente, a ritenere efficiente, efficace e manageriale il lavoro così prodotto.

Le cure sono molto difficili, perché sostanzialmente inesistenti. Un tempo c’erano: si chiamavano “controlli preventivi di legittimità esterni”. Ma, adesso, non esiste nessun presidio per scongiurare che la malattia si scateni, producendo regolamenti illegittimi in continuazione.

Può intervenire, molto in ritardo e di rado, solo quale palliativo: un giudice che accerti l’ovvio e disapplichi i regolamenti compulsivamente prodotti da chi, a causa della malattia, li abbia approvati con spregio di ogni regola giuridica volta a disciplinarli.

L’ordinanza della Cassazione, Sezione II Civile, 24.10.2023, n. 29427 è una delle rare cure, dei pochi rimedi contro il dilagare dei regolamenti assurdi e con ogni evidenza contrari a legge.

Un’ordinanza che andrebbe somministrata come terapia a chi abbia subìto, a causa della regolamentite, la distruzione delle cognizioni minime di diritto, allo scopo di ricostruire consapevolezza e conoscenza del sistema delle fonti e del funzionamento dell’ordinamento.

Occasione dell’intervento della Cassazione è l’applicazione all’amministratore di un condominio di sanzioni amministrative dovuto all’erroneo inserimento di rifiuti in cassonetti non corretti, sulla base del regolamento per la gestione dei rifiuti urbani.

L’amministratore deve essersi chiesto cosa c’entri direttamente lui col conferimento dei rifiuti effettuato dai condomini. Infatti, non c’entra nulla. L’ordinanza lo chiarisce molto bene: “questa Corte ha già avuto modo di precisare che: l’amministratore condominiale non è responsabile, in via solidale con i singoli condomini, della violazione del regolamento comunale concernente l’irregolare conferimento dei rifiuti all’interno dei contenitori destinati alla raccolta differenziata collocati all’interno di luoghi di proprietà condominiale, potendo egli essere chiamato a rispondere verso terzi esclusivamente per gli atti propri, omissivi e commissivi, non potendosi fondare tale responsabilità neanche sul disposto di cui all’art. 6, della l. n. 689 del 1981, avendo egli la mera gestione dei beni comuni, ma non anche la relativa disponibilità in senso materiale (Sez. 2 – , Sentenza n. 4561 del 14/02/2023, Rv. 666879 – 01)”.

La Cassazione avrebbe potuto limitare la propria decisione a questo solo aspetto. Ma, correttamente, ha inteso andare ben oltre, indagando in primo luogo proprio la legittimità del regolamento per la gestione dei rifiuti urbani, sotto l’aspetto della fissazione del comportamento sanzionato e della determinazione della sanzione.

L’ordinanza propone un’approfondita ricostruzione delle fonti, che per la verità si dovrebbe considerare patrimonio scontato dell’esperienza professionale di ogni apparato tecnico amministrativo dei comuni.

Gli ermellini ricordano:

1. “L’art. 1 l. n. 689 del 1981, avendo recepito anche per le sanzioni amministrative il principio di legalità, impedisce che sanzioni siffatte possano essere direttamente comminate da disposizioni contenute in fonti normative subordinate, quale un regolamento comunale o un’ordinanza del sindaco”; sì: esiste il principio di legalità, al quale deve conformarsi l’intera azione amministrativa e al quale debbono obbedire anche gli atti di normazione generale, regolamenti ed ordinanze, alle quali la legge inibisce la competenza ad introdurre sanzioni non disposte con legge, perché regolamento ed ordinanze sono “fonti normative subordinate”. E, per chi avesse dubbi, basta riportare l’articolo 1, comma 1, della legge 681/1981, rubricato “Principio di legalità”: “Nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione”;
2. “È stato chiarito che il principio di legalità fissato dall’art. 1 della l. 24 novembre 1981, n. 689 si concreta in un regime di “riserva assoluta” di legge, ma l’efficacia di tale riserva – a differenza della riserva di legge assoluta prevista con riguardo all’illecito penale direttamente dall’art. 25 Cost. – non è di rango costituzionale in quanto la materia delle sanzioni amministrative sul piano costituzionale è riconducibile all’art. 23 Cost., che stabilisce solo una riserva di legge di natura relativa; essa opera sul piano della forza di legge ordinaria, con l’effetto che senza una legge che deroghi al suddetto art. 1 non è possibile l’introduzione di sanzioni amministrative mediante fonti secondarie, mentre questa possibilità ben può essere ammessa da una legge ordinaria, che la preveda in via generale o per singoli settori (Sez. 1, n. 12367 del 6 novembre 1999”. Un regolamento potrebbe disciplinare sanzioni amministrative solo se una legge demandasse a tale fonte tale competenza e nel rispetto degli ulteriori vincoli operativi previsti dalla legge.

Nulla di trascendentale: si tratta, come si usa affermare, delle “basi”. Ma, nel caso di specie affrontato, caso in effetti sussumibile a situazione generalmente diffusa tra moltissimi comuni e non solo per il regolamento per la gestione dei rifiuti solidi urbani, la regolamentite ha portato a cancellare tali basi.

L’ordinanza ricorda ai degenti per regolamentite le ragioni stesse della fissazione del principio di legalità (che, è bene ricordare, connota tutto l’agire amministrativo e non solo la produzione dei regolamenti): si tratta di rispondere ad “un’esigenza di predeterminazione legislativa dei presupposti dell’esercizio del potere sanzionatorio, con riferimento sia alla configurazione della norma di condotta la cui inosservanza è soggetta a sanzione, sia alla tipologia e al quantum della sanzione”. Tale esigenza è la radice stessa dello Stato di diritto, ove il “sovrano” è il popolo e ciascun organo cui sia demandato il compito di governare è soggetto a sua volta alla legge per “ragioni analoghe a quelle sottese al principio di legalità che vige per il diritto penale in senso stretto, trattandosi, pure in questo caso, di assicurare al consociato tutela contro possibili abusi da parte della pubblica autorità (sent. n. 32 del 2020, punto 4.3.1 del “considerato in diritto”): abusi che possono radicarsi tanto nell’arbitrario esercizio del potere sanzionatorio, quanto nel suo arbitrario non esercizio”.

La letteratura, anche musicale, propone da sempre capolavori tratti dalla vita di ogni giorno, vissuta in istituzioni lontane dallo Stato di diritto: gli abusi dello Sceriffo di Nottingham, la persecuzione del commissario Javert nei confronti di Jean Valjean, l’orrore della tracotanza del capo della polizia vaticana Vitellio Scarpia contro Mario Cavaradossi e Floria Tosca.

La legge è al tempo stesso la regolazione più alta dei rapporti sociali, perché espressa dal Parlamento, l’istituzione rappresentativa del popolo sovrano, e limite e indirizzo dell’azione amministrativa, proprio per evitare che le scelte concrete possano comportare disparità di trattamento o l’introduzione, non prevista dalla legge, di pesi e sanzioni.

Spiega ancora l’ordinanza: “Tutto ciò impone che a predeterminare i presupposti dell’esercizio del potere sanzionatorio sia l’organo legislativo (statale o regionale), il quale rappresenta l’intero corpo sociale, consentendo anche alle minoranze, nell’ambito di un procedimento pubblico e trasparente, la più ampia partecipazione al processo di formazione della legge (sent. n. 230 del 2012); mentre tale esigenza non può ritenersi soddisfatta laddove questi presupposti siano nella loro sostanza fissati da un atto amministrativo, sia pure ancora di carattere generale”.

Migliore cura contro la regolamentite non potrebbe reperirsi. Ed è alla luce di questa ricognizione dell’essenza della ripartizione delle competenze tra forni normative di diverso rango che la Corte viviseziona la fattispecie esaminata. E’ vero che i comuni dispongono, per la gestione dei rifiuti, del potere regolamentare: tale fonte, all’epoca dei fatti, risalente al 2005, era l’articolo 21 del lgs 22/1997. Ma, osserva l’ordinanza, detta disposizione “non contemplava la possibilità, né direttamente né indirettamente, nell’ambito della raccolta differenziata […] di introdurre una sanzione per la violazione dell’obbligo degli utenti o dell’amministratore del condominio di custodire, mantenere e utilizzare con le corrette modalità e in luoghi idonei o in ambienti a ciò destinati i contenitori loro assegnati”.

Dunque, introdurre col regolamento sia la fattispecie sanzionata, sia la specifica sanzione, va in irrimediabile rotta di collisione col principio di legalità. Spiega ulteriormente la Cassazione: “il rispetto del principio di tipicità e legalità nell’ambito dell’illecito amministrativo comporta che la fattispecie dell’illecito e la relativa sanzione non possono essere introdotti direttamente da fonti normative secondarie, pur ammettendosi che i precetti della legge, se sufficientemente individuati, possano essere integrati da norme regolamentari, in virtù della particolare tecnicità della dimensione in cui le fonti secondarie sono destinate ad operare (Sez. 2, n. 7371/2009)”.

Ma, la regolamentite ottenebra le menti e lascia ritenere che gli articoli 7 e 7-bis del d.lgs 267/2000 attribuiscano ai comuni un potere normativo che, pur secondario, sia comunque indipendente e pari ordinato alle leggi; in effetti, la regolamentite è lo strascico della gravissima epidemia di “indipendentite” che afflisse per lungo tempo operatori e dottrina all’indomani della sciagurata riforma del Titolo V della Costituzione, producendo le bislacche teorie del “policentrismo istituzionale”, che convinsero i comuni di poter davvero coi regolamenti disciplinare tutto e il suo contrario, senza incontrare limite alcuno, non certo comunque nelle leggi.

Ma, l’articolo 7 del Tuel, nel suo unico comma dispone: “Nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dello statuto, il comune e la provincia adottano regolamenti nelle materie di propria competenza ed in particolare per l’organizzazione e il funzionamento delle istituzioni e degli organismi di partecipazione, per il funzionamento degli organi e degli uffici e per l’esercizio delle funzioni”. Viene ripetuto anche in questo caso il principio di legalità, pur posto nella supposizione che la legge disponga tendenzialmente, nelle materie di competenza dei comuni, prevalentemente principi e non disposizioni di dettaglio; ma, poiché una legge ordinaria (il Tuel) non può certo vincolare il Parlamento, sono frequentissime le leggi di dettaglio, che finiscono comunque per incidere sull’esercizio del potere regolamentare degli enti locali, circoscrivendolo ulteriormente. E l’articolo 7-bis attribuisce agli enti locali il potere di applicare sanzioni amministrative per la violazione dei regolamenti comunali, ma sulla base di due elementi, uno esplicito, l’altro implicito. Esplicitamente, l’articolo 7-bis, comma 1, precisa che il potere degli enti locali di stabilire sanzioni per violazioni ai regolamenti sia esercitabile “Salvo diversa disposizione di legge”, perché il regolamento cede sempre alla legge; implicitamente, l’articolo 7-bis comunque sottintende che i comuni possono prevedere sanzioni per violazione dei propri regolamenti, sempre che detti regolamenti obbediscano al principio di legalità: quindi, se la legge non consente ai regolamenti di considerare una fattispecie come sanzionabile, l’articolo 7-bis non può essere applicato. Esso non è da intendere come “norma in bianco”, attributiva ai comuni di un generalizzato potere di fissare la condotta e determinare la sanzione.

Da qui la conclusione della Cassazione: “l’art. 7 del d.lgs. n.267 del 2000 prevede che il comune e la provincia adottano regolamenti nelle materie di propria competenza nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dello statuto. Invece, come si è detto, il potere regolamentare attribuito dall’art. 21 non ricomprendeva né direttamente né indirettamente quello di prevedere in capo a soggetti privati, quali gli utenti e gli Corte di Cassazione – copia non ufficiale 11 di 12 amministratori di condominio, il più volte citato obbligo di custodia e corretto utilizzo dei contenitori in luoghi di proprietà privata”. Per altro, mentre l’articolo 7-bis del Tuel, comunque inapplicabile al caso di specie, indica la sanzione amministrativa pecuniaria da 25 euro a 500 euro, il regolamento comunale “imputato” aveva persino introdotto, anzi inventato, una sanzione da 50 a 300 euro, ovviamente totalmente insostenibile sul piano della legittimità.

La Cassazione, quindi, disapplica il regolamento ed annulla tutte le determinazioni dirigenziali attuative e le connesse sanzioni.

Se quel comune fosse rimasto immune da regolamentite, o se qualcuno tra organi ed apparato avesse avuto occasione di curarsi, la disapplicazione non sarebbe dovuta provenire dal giudice: il regolamento, con quei contenuti, non sarebbe mai dovuto venire alla luce, o avrebbe dovuto essere disapplicato direttamente dal comune. Basterà la “pillola” dell’ordinanza della Cassazione ad estirpare il morbo della regolamentite?