13/01/2023 - Piao: tutto quello che gli enti avrebbero voluto sapere, ma non hanno mai osato chiedere

La confusione enorme che ha creato il Piao sta facendo letteralmente andare in Tilt moltissime amministrazioni.

In particolare, la confusione riguarda i termini e la composizione complessiva del Piao ed è stata, purtroppo, generata da una stesura della normativa dilettantesca e superficiale.

Proviamo, allora, a raccapezzarci, analizzando nel dettaglio le norme, ponendoci alcune domande e dando le connesse risposte.

Il Piao abolisce i programmi e piani che in esso confluiscono?

In molti si è radicato il convincimento che il Piao abbia abolito i vari programmi che finiscono per confluire nelle sue sezioni e sottosezioni.

Ma è un convincimento erroneo. Il Piao non abroga nessuno dei programmi e piani citati dall’articolo 6 del d.l. 80/2021. Basta leggere con la necessaria attenzione l’articolo 1, comma 1, del dPR 81/2022: “ai sensi di quanto previsto dall’articolo 6, comma 1, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, per le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, con piu’ di cinquanta dipendenti, sono soppressi, in quanto assorbiti nelle apposite sezioni del Piano integrato di attivita’ e organizzazione (PIAO), gli adempimenti inerenti ai piani di cui alle seguenti disposizioni […]”.

Non si abroga nulla. Si sopprimono gli adempimenti. D’altra parte:

1. Se si fossero aboliti i piani, allora non si capirebbe come potrebbero gli enti con meno di 50 dipendenti programmare quanto non sono tenuti a comprendere nel Piao;
2. Il Consiglio di Stato ha spiegato bene che non era possibile abrogare nulla: “Quanto all’art. 1 dello schema di decreto del Presidente della Repubblica, corretto nella stessa rubrica, si è disposta, per le amministrazioni assoggettate al Piao, la “cessazione dell’efficacia”, in luogo dell’abrogazione in precedenza prevista, delle disposizioni indicate nel medesimo articolo, in quanto “relative ad adempimenti inerenti a Piani assorbiti nel piano integrato di attività e organizzazione”. Modifica introdotta al fine, dichiarato nella stessa nota di aggiornamento, di accogliere l’osservazione espressa da questo Consiglio di Stato, nel parere n. 506 del 2022, laddove, in relazione all’ambito soggettivo di applicazione del Piao, si era sottolineata la necessità di valutare attentamente gli effetti del ricorso all’istituto dell’abrogazione, come tale valevole erga omnes, di norme relative ai Piani assorbiti nel Piao, con le incertezze che ne sarebbero derivate in merito alla sopravvivenza di questi Piani per i soggetti che, ai sensi dell’art. 6, comma 1, del d.l. n. 80 del 2021, sono esonerati espressamente o potranno essere esonerati in via interpretativa dall’adozione del Piao” (Parere Consiglio di Stato 26/5/2022 n. 902).

Cosa significa sopprimere gli adempimenti?

Significa che gli enti non debbono gestire i contenuti confluiti nel Piao adempiendo alle specifiche regole tecniche della loro redazione, ma debbono redigerli attenendosi agli adempimenti di formulazione del Piao stesso.

Dunque, gli adempimenti da svolgere sono quelli necessari per redigere le sezioni del Piao, nel rispetto dello schema tipo contenuto nel DM 132/2022.

Per adempimenti si debbono intendere anche termini e scadenze?

Ovviamente no. L’adempimento è il modo col quale si realizza una certa attività destinata ad un determinato fine. La scadenza è la data, individuata o individuabile, entro la quale l’adempimento deve essere portato a conclusione. Quindi, la data condiziona in qualche misura il modo di adempiere, ma non è essa stessa un adempimento.

Il termine di adozione del Piao assorbe tutti i termini di adozione degli specifici piani che in esso confluiscono?

Se il Piao fosse approvato entro la scadenza edittale, il 31 gennaio di ogni anno, la risposta sarebbe affermativa.

Ma, l’articolo 8, comma 2, del DM 132/2022 consente lo slittamento di detto termine: “In ogni caso di differimento del termine previsto a legislazione vigente per l’approvazione dei bilanci di previsione, il termine di cui all’articolo 7, comma 1 del presente decreto, è differito di trenta giorni successivi a quello di approvazione dei bilanci”.

Nel 2023, il bilancio di previsione va adottato entro il 30 aprile (almeno fino ad ora). Questo vuol dire, allora, che slittano a quel termine anche le scadenze di specifici contenuti di piani che confluiscono nel Piao. La risposta è semplice: no. Vediamo perché.

In quanto alla disciplina finalizzata alla prevenzione della corruzione e della trasparenza, l’articolo 1, comma 8, della legge 190/2012 dispone: “L’organo di indirizzo adotta il Piano triennale per la prevenzione della corruzione su proposta del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza entro il 31 gennaio di ogni anno e ne cura la trasmissione all’Autorita’ nazionale anticorruzione. Negli enti locali il piano e’ approvato dalla giunta”.

La scadenza entro la quale definire la programmazione anticorruzione è e resta il 31 gennaio di ogni anno (a meno che non venga espressamente posticipata). Poiché le scadenze, come visto prima, non sono dempimenti, allora gli enti non possono pensare di rinviare la fissazione delle misure anticorruzione a dopo il 30 aprile. Agire così, vuol dire violare l’obbligo imposto dalla norma vista sopra.

In quanto alla performance, esiste una norma che impone agli enti locali di fissare gli obiettivi gestionali anche se il bilancio di previsione non risulti approvato: è l’articolo 5, comma 1-ter, del d.lgs 150/2009: “Nel caso di differimento del termine di adozione del bilancio di previsione degli enti territoriali, devono essere comunque definiti obiettivi specifici per consentire la continuità dell’azione amministrativa”.

Tale norma non indica un termine preciso, ma è chiaro che gli obiettivi connessi alla performance, qualora il termine di approvazione del bilancio di previsione sia rinviato, vanno disposti prima dell’approvazione del bilancio stesso.

Poiché un’amministrazione non può agire e gestire in assenza della fissazione degli obiettivi, è da ritenere che in via provvisoria essi vadano determinati a inizio anno: entro gennaio, al massimo febbraio.

In quanto ai fabbisogni, sappiamo che l’articolo 6 del d.lgs 165/2001 non fissa alcuna scadenza, ma sappiamo anche che tale piano è un allegato obbligatorio del Dup approvato col Dup stesso.

In quanto al lavoro agile è del tutto evidente che la programmazione del lavoro agile debba esistere e vigere al momento della gestione: il termine, per quanto non fissato da nessuna parte, è di fatto l’1 gennaio di ogni anno.

Poiché il Pola autonomo non deve più esistere, allora occorre far confluire entro il Piao – anche senza modifiche – i contenuti del Pola immediatamente e ben prima del 31 di gennaio.

Esistono, in conclusione, specifici termini che sono coerenti col Piao solo a condizione che esso si approvi davvero entro il 31 gennaio.

Il Piao deve essere approvato necessariamente entro i 30 giorni successivi all’approvazione del bilancio di previsione?

Il termine disposto dall’articolo 8, comma 2, del DM 132/2022 è il termine massimo. Nulla impedisce di adottare il Piao, per stralci delle sezioni che richiedano di programmare i loro contenuti prima del termine ultimo previsto dal citato articolo 8, comma 2.

Anzi, tutto lo impone: un ente non può stare fino a maggio senza obiettivi, senza regolare il lavoro agile, senza definire i contenuti del programma dei fabbisogni (meno che mai nel 2023, visto che entro l’.1.4.2023 occorre ridefinire i profili professionali in coincidenza con l’entrata in vigore del nuovo ordinamento professionale)

Ma, il bilancio di previsione non è il presupposto per l’approvazione del Piao?

Non è questo quel dispone l’articolo 8, comma 1, del DM 132/2022. Leggiamone il testo: “Il Piano integrato di attività e organizzazione elaborato ai sensi del presente decreto assicura la coerenza dei propri contenuti ai documenti di programmazione finanziaria, previsti a legislazione vigente per ciascuna delle pubbliche amministrazioni, che ne costituiscono il necessario presupposto”.

Non è scritto da nessuna parte che il Piao debba essere approvato dopo il bilancio di previsione o che l’approvazione del bilancio di previsione costituisca condizione per l’approvazione del Piao (allo stesso modo, non è scritto da nessuna parte che il Piao debba essere approvato in un blocco unico, con tutte le sezioni allineate ed aggiornate, e non per fasi successive).

E’ scritto, invece, che:

1. Il Piao “assicura la coerenza dei propri contenuti ai documenti di programmazione finanziaria”. Ciò che si chiede è, dunque: non che il Piao sia da approvare dopo l’approvazione del bilancio di previsione connesso all’esercizio finanziario; ma che il Piao sia coerente con i documenti di programmazione finanziaria: cioè i contenuti del Piao siano coordinati con la programmazione finanziaria;
2. I documenti di programmazione finanziaria costituiscono “il necessario presupposto” del Piao. Ma, non si tratta di un presupposto temporale, bensì logico. Il Piao, cioè, deve affondare la complessa pianificazione di cui si compone entro la programmazione finanziaria, così da non avere contenuti irrealizzabili o insostenibili.

Ma, il bilancio non è un documento di programmazione finanziaria?

Certo che lo è (in parte, visto che ha anche una serie di contenuti economici e di programmazione anche di altro genere).

E, tuttavia, al gennaio del 2023, l’ente che non abbia ancora approvato il bilancio di previsione per il 2023 dispone comunque di sufficienti documenti di programmazione finanziaria, ai quali agganciare l’approvazione di un primo “rilascio” del Piao, per le sezioni i cui contenuti abbiano scadenze non compatibili con un rinvio a maggio:

1. Infatti, ai sensi dell’articolo 162, comma 1, del d.lgs 267/2000 “Gli enti locali deliberano annualmente il bilancio di previsione finanziario riferito ad almeno un triennio”. Dunque, l’anno 2023 corrisponde al secondo anno del triennio del bilancio 2022. Una programmazione finanziaria, per quanto non dettagliata e non in grado di consentire una gestione piena, esiste;
2. Non solo: esiste, nel mese di gennaio, un documento di programmazione ben più importante del bilancio di previsione e cioè il Dup. Infatti:
   1. Ai sensi dell’articolo 170, comma 5, del d.lgs 267/2000 “Il Documento unico di programmazione costituisce atto presupposto indispensabile per l’approvazione del bilancio di previsione”. In questo caso, sì che il Dup deve precedere necessariamente il bilancio e ne condiziona l’efficacia e l’esistenza;
   1. Il comma 3 del citato articolo 170 specifica: “Il Documento unico di programmazione si compone di due sezioni: la Sezione strategica e la Sezione operativa. La prima ha un orizzonte temporale di riferimento pari a quello del mandato amministrativo, la seconda pari a quello del bilancio di previsione”. Dunque, al gennaio di ogni anno, comunque esiste non solo la pianificazione finanziaria del bilancio triennale, ma anche la pianificazione finanziaria dell’intero mandato e del triennio di bilancio, per quanto di competenza del Dup.

Pertanto, gli enti possono adottare un primo stralcio del Piao, assicurando la coerenza col bilancio di previsione triennale e il Dup vigenti in quel momento. A seguito dell’approvazione del bilancio di previsione 2023, il Piao potrà essere aggiornato nelle sezioni ove è necessario intervenire per effetto delle innovazioni programmatiche connesse al bilancio di previsione, che ovviamente saranno operative a seguito dell’approvazione do questo e del Dup definitivo.

Una precisazione si rende necessaria. Se gli enti sono capaci di gestire in maniera corretta il ciclo di formazione del bilancio, a gennaio, anche se non abbiano approvato il bilancio di previsione, hanno già disponibili sostanzialmente tutti gli elementi per la compilazione della sezione Valore Pubblico e per la sotto sezione relativa alla programmazione dei fabbisogni.

Negli enti locali, infatti:

1. Il valore pubblico altro non può essere che quello definito nel programma di mandato, trasfuso nel Dup ed esattamente nella parte strategica avente orizzonte temporale non a caso della medesima durata del mandato elettroale;
2. La programmazione dei fabbisogni, come rilevato sopra, è un allegato obbligatorio del Dup. Ora:
   1. Ai sensi dell’articolo 170, comma 1, del d.lgs 267/2000 “Entro il 31 luglio di ciascun anno la Giunta presenta al Consiglio il Documento unico di programmazione per le conseguenti deliberazioni”. Il Dup non è certo atto della giunta: esso lo elabora ed è tenuta a presentarlo – come proposta – al consiglio, che adotta le conseguenti deliberazioni. Le “deliberazioni” cui si riferisce la norma sono al plurale, perché il consiglio ha la possibilità di deliberare in più direzioni: non approvare il Dup in ogni sua parte, respingerlo e chiedere di rifarlo da zero; approvarlo ma rinviarlo alla giunta con richieste di modifiche e correzioni; approvarlo emendandolo direttamente; approvarlo integralmente. In ogni caso il consiglio deve farlo proprio: è assolutamente sbagliata la prassi, pur molto diffusa, ai sensi della quale il consiglio di fatto a seguito della presentazione del Dup non assume decisioni. Se il consiglio lo facesse suo, come dovrebbe, sin dall’estate precedente l’esercizio finanziario che si apre nel successivo mese di gennaio l’ente dispone di un programma efficace ed attuabile dei fabbisogni;
   1. Non solo: il citato comma 1 dell’articolo 170 del Tuel prosegue disponendo che “Entro il 15 novembre di ciascun anno, con lo schema di delibera del bilancio di previsione finanziario, la Giunta presenta al Consiglio la nota di aggiornamento del Documento unico di programmazione”. Molti enti adottano una prassi ulteriormente sbagliata: non presentare al consiglio la nota di aggiornamento al Dup, contando sul rinvio del termine di approvazione del bilancio di previsione che già a novembre si prospetta regolarmente nei media. Ma, l’approvazione della nota di aggiornamento non deve necessariamente essere connessa allo schema di bilancio di previsione: poiché ogni programmazione non è una cristallizzazione immodificabile dei propri contenuti, bensì ovviamente un documento da aggiornare ogni volta che si determinino le condizioni per procedere (una nuova legge, un finanziamento non previsto, un evento particolare, il maturare di condizioni a suo tempo non contemplate). Appare del tutto necessario ed ovvio aggiornare il Dup, approvato a luglio, a fine anno, per verificare che la programmazione generale a suo tempo approvata sia ancora attuale. Dunque, al gennaio successivo gli enti – se seguono virtuosamente il ciclo della programmazione finanziaria – dispongono di un Dup aggiornatissimo, in base al quale poter approvare un primo rilascio del Piao a sua volta molto aggiornato.

E’ possibile, allora, approvare il Piao per fasi successive?

Sì, è logico, possibile ed indispensabile, per non lasciare per mesi il comune nell’impossibilità totale di poter gestire alcunchè: https://leautonomie.asmel.eu/piao-entro-che-limiti-e-necessario-sia-preceduto-dal-bilancio-di-previsione/#sdfootnote1sym.