13/01/2020 - Rateizzazione dei debiti fuori bilancio e delle transazioni: è derogabile il termine triennale?

La sentenza n. 37 del 16 dicembre 2020, con la quale la Corte dei conti a sezioni riunite in speciale composizione ha rigettato il ricorso proposto dal Comune di Reggio Calabria avverso la deliberazione n. 17 del 11.2.2020 della sezione regionale di controllo della Corte con la quale gli era stata intimata l’adozione di una serie di misure correttive ex art. 148-bis del Tuel, ha affermato alcuni principi in materia di copertura finanziaria dei debiti fuori bilancio che meritano un approfondimento soprattutto con riguardo alla durata massima di eventuali piani di rateizzazione e all’applicazione dei medesimi principi alle transazioni. La sentenza afferma, infatti, che “l’asserita qualifica di transazione, attribuita all’accordo con la Regione Calabria dal ricorrente, non può comportare ex se l’applicazione di una disciplina eccezionale, rispetto alla stessa eccezionalità della disciplina dei debiti fuori bilancio”.

La vicenda trae spunto dall’attività istruttoria svolta per il giudizio di parifica del rendiconto regionale, nell’ambito della quale la Corte ha chiesto alla Regione di precisare lo stato dei propri debiti e crediti verso i comuni capoluogo ed, in parallelo, onde verificare se i dati dichiarati dall’amministrazione regionale trovassero corrispondenza coi dati di bilancio dei citati enti, è stato chiesto ai predetti comuni di segnalare l’ammontare dei propri accertamenti/residui attivi e impegni/residui passivi verso la regione. Da tale attività di circolarizzazione è venuto fuori che a fronte di un credito della Regione Calabria di circa 80 milioni di euro nei confronti del comune di Reggio Calabria, nella contabilità di quest’ultimo non risultava correlato alcun residuo passivo né alcuno stanziamento. Nel corso dell’istruttoria relativa al rendiconto del comune (che, nelle more aveva avviato ed era stato ammesso alla procedura di riequilibrio finanziario di cui all’art. 243-bis del Tuel) è emerso:

1. che la Regione ha riconosciuta come non dovuta la quota di 15 milioni di euro;

2. che la restante somma era stata oggetto di riconoscimento del debito fuori bilancio con un contestuale piano di rateizzazione di durata ventennale, concordato con la regione, a fronte del quale nel bilancio di previsione finanziario di riferimento avevano trovato copertura le quote relative ai primi 3 anni del piano di dilazione.

La Sezione di controllo ha, pertanto, intimato l’adozione di misure correttive consistenti nella ridefinizione di un accordo triennale, procedendo ad individuare le coperture finanziarie all’interno debito. Il ragionamento della Corte, che ha trovato conferma in sede giurisdizionale, è basato sulla portata precettiva e tassativa dell’art. 194, comma 2 del Tuel che prevede che al pagamento dei debiti fuori bilancio possa provvedersi sulla base di un paino di rateizzazione, concordato coi creditori, di durata triennale compreso l’esercizio in corso al momento del relativo riconoscimento. I debiti fuori bilancio, infatti, costituiscono fattispecie derogatorie rispetto alla regola generale secondo la quale non possono assumersi obbligazioni giuridicamente vincolanti comportanti spesa se non risulta previamente registrato l’impegno contabile; pertanto, in presenza di una delle fattispecie tassative e tipizzate di cui all’art. 194 del Tuel la registrazione dell’impegno contabile va effettuata immediatamente e per l’intero importo oggetto di riconoscimento, in ossequio al generale principio posto a tutela dell’equilibrio di bilancio il quale prevede (art. 188, art. 193, comma 2, 194 tuel) una stretta correlazione tra l’accertamento di passività prive di coperture e la pianificazione della loro estinzione. É, dunque, di “stretta interpretazione” la norma di cui al comma 2 dell’art. 194 del Tuel che prevede, sulla base del consenso del creditore, la possibilità di una dilazione di pagamento del debito fuori bilancio in un tempo massimo di tre anni, assumendo l’impegno contabile pro quota, secondo esigibilità, ma previa individuazione dell’intera copertura nella delibera di riconoscimento del debito, con conseguente iscrizione in ciascuna annualità di bilancio della relativa quota di competenza secondo l’accordo di rateizzazione. Tale interpretazione è stata avallata dalla Sezione delle Autonomie della Corte con delibera di orientamento n. 21/2018 (più recentemente ribadita con delibera n. 27/2019), dopo che le Sezioni riunite in sede giurisdizionale avevano, invece, affermato che gli accordi di rateizzazione in parola “riguardano solo i tempi di pagamento e hanno effetto esclusivamente sulla cassa” (Corte conti, SS.RR/EL 29.3.2018, n.11). L’interpretazione della Sezione delle Autonomie, ribadendo che anche in caso di concessione di una dilazione di pagamento “il debito deve essere registrato per intero e per intero deve essere iscritto nello stato patrimoniale”, evita che gli accordi di rateizzazione possano avere una mera finalità dilatoria, valorizzando la funzione di programmazione, quella autorizzatoria del bilancio di previsione a valenza triennale e l’obbligo di effettiva copertura delle quote di spesa previste per le annualità del piano. Sotto tale profilo, pertanto, la sentenza in commento merita adesione, in quanto la durata della dilazione, sebbene accordata dai creditori, non può essere superiore ai tre anni di cui all’art. 194, comma 2 del tuel. Né a tale termine possono derogare i comuni che hanno aderito alla procedura di riequilibrio pluriennale di cui all’art. 243-bis e segg. del Tuel laddove si tratti di dare copertura a debiti fuori bilancio emersi (come nella specie) dopo la redazione ed approvazione del piano stesso. La norma prevede, infatti, che tali comuni possono concordare coi creditori un piano di rateizzazione per il pagamento dei debiti fuori bilancio “pari alla durata massima degli anni del piano” (così comma 7 dell’art. 243-bis, con riguardo a quanto prevedono i commi 5 e 5-bis della norma). Come ha sottolineato la giurisprudenza, però, la ricognizione di tutti i debiti fuori bilancio, oggetto poi di un piano di rateizzazione più lungo dei tre anni previsto ordinariamente dal comma 2 dell’art. 194, è un adempimento imposto ai comuni che aderiscono alla procedura di riequilibrio proprio “finalizzato alla predisposizione del piano”, con l’obiettivo di “consentire la sostenibilità delle misure di riequilibrio prospettate” (Corte conti SS.RR/EL n. 11/2018); ne consegue che la previsione del comma 7 dell’art. 243-bis che consente di concordare dilazioni di pagamento da 4 a 20 anni (durata massima del piano di riequilibrio) è speciale e come tale applicabile solo nella fase di predisposizionedel piano, con la conseguenza che “non è possibile ricorrere alle eccezionali modalità di ripiano per i debiti fuori bilancio emersi successivamente alla approvazione del piano di riequilibrio e non inclusi nello stesso, (dovendo) trovare applicazione la disciplina ordinaria che prevede un ripiano triennale” (Corte conti SS.RR/EL n. 37/2020). Recentemente, il legislatore dell’emergenza è intervenuto sulla materia con l’art. 53, comma 6 del decreto-legge n. 104 del 2020 convertito dalla legge n. 126 del 2020. La norma aggiunge alla fine del primo periodo del comma 3 dell’art. 194 del tuel il seguente: «, nonché, in presenza di piani di rateizzazioni con durata diversa da quelli indicati al comma 2, può garantire la copertura finanziaria delle quote annuali previste negli accordi con i creditori in ciascuna annualità dei corrispondenti bilanci, in termini di competenza e di cassa». Ad una prima lettura la norma sembrerebbe intaccare il principio della durata massima ordinaria triennale dei piani di rateizzazione del pagamento dei debiti fuori bilancio riconosciuti, in quanto fa riferimento a “piani di rateizzazione con durata diversa da quelli indicati al comma 2”. Tuttavia, una lettura sistematica consente di attribuire alla norma un contenuto precettivo non derogatorio del sistema fin qui ricostruito, ma finalizzato a chiarire le regole sulla copertura finanziaria in presenza di piani di rateizzazione che -in base alla vigenti previsioni normative- hanno una durata diversa da quella ordinaria; in buona sostanza, la norma fa riferimento alla copertura finanziaria dei debiti fuori bilancio oggetto di ricognizione da parte dei comuni che hanno aderito alla procedura di predissesto e che hanno ottenuto dai creditori dilazioni di pagamento da 4 a 20 anni, comunque non superiori alla durata del piano di riequilibrio. Il secondo periodo del comma 6 dell’art. 53 citato (rubricato “sostegno agli enti in deficit strutturale”) dispone, infatti, che “nella delibera di riconoscimento, le coperture sono puntualmente individuate con riferimento a ciascun esercizio del piano di rateizzazione convenuto con i creditori”. In pratica, la novella lungi dall’introdurre la possibilità di concordare piani di rateizzazione per il pagamento dei debiti fuori bilancio di durata superiore a quella prevista dal comma 2 dell’art. 194 del tuel, prevede che nell’ipotesi in cui già la legge contempla tale possibilità, e cioè nel caso dei debiti fuori bilancio oggetto di ricognizione in funzione della predisposizione del piano di riequilibrio, il Comune, pur dovendo dare copertura finanziaria nelle varie annualità del bilancio nei limiti delle quote annuali previste negli accordi coi creditori, è obbligato ad individuare nella delibera di riconoscimento per ciascun debito fuori bilancio la copertura “puntualmente con riferimento a ciascun esercizio del piano di rateizzazione convenuto coi creditori”, quindi anche oltre l’orizzonte temporale del bilancio di previsione finanziario che è triennale. É chiaro, dunque, che la norma ha la funzione di rafforzare il principio, già affermato dalla sezione delle Autonomie nella delibera 21/2018, di copertura delle spese e di veridicità del piano di riequilibrio, in quanto al di là della copertura finanziaria tecnica delle prime tre rate dell’accordo (limite derivante dall’orizzonte temporale del bilancio di previsione finanziario), essa obbliga gli enti in predissesto ad indicare in modo puntuale la copertura anche delle altre quote di spesa inserite nei piani di rateizzazione eccedenti la durata del bilancio di previsione.

Ad avviso delle Sezioni Riunite tali principi valgono anche per le transazioni. Va, anzitutto, chiarito che il comune aveva impugnato la deliberazione della sezione di controllo che gli aveva ordinato di rinegoziare con la regione un nuovo piano di rateizzazione dell’intero debito di durata massima triennale sostenendo che, a prescindere dal nome iuris utilizzato nell’atto deliberativo, “l’accordo avrebbe natura transattiva con effetto novativo. Questo perché, secondo quanto previsto dall’art. 1965 del codice civile, le parti hanno evitato l’insorgenza di una lite facendosi reciproche concessioni. Tale transazione avrebbe efficacia novativa per essere stata così espressamente qualificata e perché, da un punto di vista sostanziale il mancato pagamento di due rate comporterebbe la perdita del beneficio della rateizzazione ma non la reviviscenza del precedente rapporto controverso, integralmente sostituito dall’accordo” (cfr. Corte conti SS.RR./EL n. 37/2020). In realtà, la Corte non procede ad una analitica confutazione delle argomentazioni circa la qualifica di transazione dell’operazione giuridica messa in campo, dando rilievo al dato letterale della deliberazione di riconoscimento del debito fuori bilancio e all’assenza di alcun residuo passivo nella contabilità comunale per la pretesa di contestazione; ed afferma che “a prescindere dalla natura dell’accordo” non è possibile ricorrere a modalità di copertura del debito pregresso in contrasto con la disciplina che per il ripiano dei debiti fuori bilancio prevede un ripiano triennale, sottolineando che “la previsione di un tempo massimo per il pagamento dei creditori mira a tutelare soggetti che si trovano in una posizione debole rispetto a chi gestisce il bilancio pubblico perché privati delle azioni esecutive, evitando possibili abusi, in violazione di elementari principi di correttezza nei rapporti coi creditori”. È evidente che il ragionamento è influenzato dalla particolare condizione del comune ricorrente in procedura di riequilibrio finanziario, ma risulta interessante sviluppare il ragionamento circa l’indifferenza della qualificazione dell’operazione giuridica rispetto alla durata massima del piano dilazione del pagamento del debito oggetto di riconoscimento o di accordo transattivo.

É noto, infatti, che la giurisprudenza, pur riconoscendo che si tratta comunque di un fenomeno potenzialmente lesivo dell’equilibrio di bilancio, ritiene che la transazione non rientri tra le fattispecie tassative e tipizzate di debito fuori bilancio, la cui disciplina non è suscettibile di estensione ad altre tipologie di spesa diverse da quelle di cui all’art. 194 del tuel. In effetti, già il principio contabile n. 2 lett. f), adottato dall’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali, presso il Ministero dell’interno il 18 novembre 2018, prevede, al punto 104, che “gli accordi transattivi non sono previsti tra le ipotesi tassative elencate all’articolo 194 del tuel e non sono equiparabili alle sentenze esecutive di cui alla lettera a) del comma 1 del citato articolo”, ciò in quanto l’accordo transattivo presuppone la decisione dell’ente di pervenire ad un accordo con la controparte, per cui è possibile per l’ente “definire tanto il sorgere dell’obbligazione quanto i tempi dell’adempimento. La giurisprudenza contabile sostiene, con indirizzo ormai consolidato, che l’accordo transattivo non può essere ricondotto al concetto di sopravvenienza passiva e, dunque, alla nozione di debito fuori bilancio sottesa alla disciplina in questione, in quanto il comune governa, nell’esercizio della generale capacità di agire, tanto il sorgere dell’obbligazione quanto i tempi per il suo adempimento, ben potendo attivare le ordinarie procedure contabili di spesa, rapportando ad esse l’assunzione delle obbligazioni derivanti dagli accordi stessi[1]. Da ciò discende la necessità, anche a fini antielusivi, di tenere distinta la transazione da altri negozi affini, in presenza dei quali non si applicano le regole contabili ordinarie ma quelle eccezionali previste per le fattispecie di debito fuori bilancio: la transazione, in pratica, non può essere utilizzata per disapplicare le norme sul riconoscimento dei debiti fuori bilancio le quali, al di là degli aspetti squisitamente contabili, prevedono la comunicazione della deliberazione alla Procura della Corte dei conti e, soprattutto, la competenza del consiglio comunale[2] sia in funzione autorizzatoria della spesa che viene ricondotta al sistema di bilancio assicurandone la copertura finanziaria sia anche nell’ottica di assicurare l’accountability politico-istituzionale dell’organo esecutivo, attivando eventuali meccanismi di sfiducia a tutela delle minoranze[3]. La funzione essenziale della transazione[4], come si evince dall’art. 1965 del codice civile, è quella di “superare una lite” (trans e agere) in atto o potenziale, attraverso reciproche concessioni (cd. aliquid datum, aliquid retentum): senza il reciproco sacrificio, che le parti accettano per eliminare i rischi e le spese derivanti da una lite, non c’è transazione.[5] In mancanza di tale elemento identificativo, il contratto non potrà essere qualificato come transazione: semmai sarà, se mancano le reciproche concessioni, un contratto di accertamento e produrrà gli effetti propri di questo tipo contrattuale deputato a rendere definitive ed immutabili situazioni effettuali in stato di obiettiva incertezza, vincolando le parti ad attribuire al rapporto precedente gli effetti che risultano dall’accertamento, e precludendo loro ogni pretesa, ragione o azione in contrasto con esso; oppure, ancora si sarà in presenza di un negozio abdicativo, ove sia solo una parte a rinunciare ad un proprio diritto. Rientra in tale fattispecie la remissione di debito, la quale consiste in un negozio unilaterale ricettizio, in forza del quale il creditore rinuncia, parzialmente o totalmente, al suo credito. Ai fini dell’analisi che stiamo conducendo è di particolare importanza tracciare la linea di demarcazione tra la transazione e la remissione del debito la quale, al di là della natura contrattuale della prima a fronte di quella unilaterale del secondo, va rintracciata proprio nella mancanza del requisito della reciprocità delle concessioni che non consente di configurare una transazione pur in presenza di un’operazione formalmente caratterizzata da un accordo tra le parti: se una delle parti rinuncia puramente e semplicemente al suo punto di vista e si rassegna ad accettare quello dell’altro, vi è una rinuncia a resistere o ad agire, ma non una transazione; ora, tale rinuncia potrà avere alla base le ragioni più varie: il convincimento che l’altra parte abbia ragione oppure la volontà di non affrontare i rischi, i tempi o le spese di un processo. Tali motivi, tuttavia, sono giuridicamente irrilevanti e la fattispecie, caratterizzata dall’esclusivosacrificio di una parte piuttosto che dal reciproco contemperamento di interessi tra le parti, non può essere qualificata come transazione: si è, pertanto, convenuto che non configuri una transazione, bensì una remissione parziale di debitol’abbuono fatto dal creditore al debitore di una parte del prezzo della cosa venduta, mancando, in tal caso, l’incertezza del rapporto giuridico, e quindi la res litigiosa, nonché la reciprocità delle concessioni per la corrispondenza, al sacrificio del creditore, non già di un sacrificio ma di un vantaggio per il debitore, laddove viceversa nella fattispecie transattiva ciascuna delle parti da e riceve un vantaggio patrimoniale[6]. Alla luce di tale ricostruzione non pare sussistano dubbi circa la non riconducibilità dell’accordo tra il comune e la regione ad una fattispecie transattiva, non emergendo dagli atti (come ricostruiti processualmente) a fronte della parziale rinuncia al credito da parte della regione una correlata rinuncia a proprie pretese da parte del comune, né emergendo una litigiosità sul rapporto. Concludendo sul punto, in tutti i casi in cui manchi la reciprocità delle concessioni (cioè la causa di scambio e la sinallagmaticità del rapporto) si sarà in presenza, sussistendone gli altri presupposti, di un debito fuori bilancio, con l’obbligo di rispettare le regole procedurali, di competenza e contabili previste dagli artt. 193 e 194 del Tuel[7].

Le Sezioni Riunite hanno, però, affermato nella sentenza in commento che anche la qualificazione dell’accordo come transazione avrebbe comportato l’obbligo di rispettare, pur in presenza del consenso del creditore, il termine massimo di tre anni per la rateizzazione del debito. Tale affermazione merita adesione, nei limiti in cui è riferita a transazioni relative a rapporti per i quali non sussistono residui passivi e deve farsi luogo alla copertura finanziaria con risorse da individuare. Il limite triennale non deriva, in tale ipotesi, dall’applicazione analogica o estensiva dell’art. 194, comma 2 del Tuel che, in quanto, norma eccezionale, è di stretta interpretazione; esso è da individuare, invece, nel caso l’oggetto dell’accordo riguardi obbligazioni di pagamento riconducibili a spesa corrente, nella previsione dell’art. 183, comma 6, lett. b) del Tuel a mente del quale “non possono essere assunte obbligazioni che danno luogo ad impegni di spesa corrente sugli esercizi non considerati nel bilancio, a meno delle spese derivanti da contratti di somministrazione, di locazione, relative a prestazioni periodiche o continuative di servizi di cui all’articolo 1677 del codice civile, delle spese correnti correlate a finanziamenti comunitari e delle rate di ammortamento dei prestiti, inclusa la quota capitale”. Tenuto conto che il bilancio di previsione, a mente degli artt. 162 e 164 del Tuel, ha carattere autorizzatorio per ciascuno degli esercizi in esso considerati, ne consegue che -fuori delle tipologie di spesa contemplate dalla norma- non possono essere assunte spese correnti pluriennali che impegnino il bilancio oltre l’orizzonte triennale. Laddove, invece, la transazione dia luogo al pagamento di una spesa di investimento, vi è l’obbligo di dare copertura all’intera spesa sebbene imputata su più esercizi fin dall’attivazione del primo impegno (cfr. principio contabile applicato 4/2 par. 5.3.3.). Non sembra, invece, allo scrivente che sia applicabile alla transazione, che non è, secondo il pacifico orientamento del giudice contabile, una sopravvenienza passiva, il principio desumibile dal combinato disposto degli artt. 193, comma 2, 188, e 243-bis del Tuel in forza del quale ogni spesa capace di alterare l’equilibrio di bilancio deve trovare copertura in un programma di rientro di respiro triennale, ivi compreso l’esercizio in cui emerge il fattore di squilibrio, configurandosi in caso contrario uno dei presupposti per il ricorso alle procedure di riequilibrio previste dalla legge (predissesto o dissesto).

[1] cfr. ex multis, Corte dei conti, sezione regionale controllo Puglia 25.5.2017, n. 80/PAR: “Può, infatti, definirsi consolidato ed accolto pienamente da questa Sezione, l’orientamento, secondo il quale le fattispecie di debito fuori bilancio, analiticamente indicate nell’art. 194, comma 1 del D. Lgs. n. 267/2000, devono considerarsi tassative e non suscettibili di estensione ad altre tipologie di spesa, in considerazione della “…natura eccezionale di detta previsione normativa finalizzata a limitare il ricorso ad impegni non derivanti dalla normale procedura di bilancio…” (v. ex multis, Sez. Piemonte, del. n. 4/2007; Sez. Basilicata, del. n. 16/2007; Sez. Puglia, del. n. 106/2009). Ferma restando, tuttavia, la possibilità del legislatore di disciplinare ulteriori ipotesi di debito fuori bilancio, così come è avvenuto con la modifica apportata all’art. 191 comma 3 del d.lgs. n. 267/2000, a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 3, comma 1, lett. i), D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla L. 7 dicembre 2012, n. 213 (cfr. Sez. Puglia deliberazioni n. 93/PRSP/2014/e n. 122/PRSP/2016), con riferimento alla procedura di riconoscimento del debito derivante da lavori di somma urgenza. Di conseguenza, nell’ambito delle fattispecie normative di riconoscimento dei debiti fuori bilancio, non può considerarsi incluso l’istituto contrattuale della transazione. Tale opzione ermeneutica risulta, inoltre, confermata da ulteriori considerazioni elaborate in sede consultiva (cfr. Sezione Piemonte, del. n. 4/2007, cit. e Sezione Umbria del. n. 123/PAR/2015), secondo le quali si ravviserebbe l’impossibilità di ricondurre la fattispecie degli accordi transattivi al concetto di sopravvenienza passiva e, dunque, alla nozione di debito fuori bilancio. Infatti, a differenza dei debiti fuori bilancio (chiaramente riconducibili al concetto di sopravvenienza passiva in quanto, in assenza di una specifica previsione nel bilancio di esercizio in cui i debiti si manifestano, esse prescindono necessariamente da un previo impegno di spesa), gli accordi transattivi presuppongono, invece, la decisione dell’Ente di pervenire ad un accordo con la controparte, per cui è possibile prevedere, da parte del Comune, tanto il sorgere dell’obbligazione quanto i tempi per l’adempimento. Ne deriva che l’ente locale, in tali casi, si trova nelle condizioni (ed ha l’obbligo) di attivare le normali procedure contabili di spesa (stanziamento, impegno, liquidazione e pagamento) previste dall’art. 191 del TUEL e di correlare ad esse l’assunzione delle obbligazioni derivanti dagli accordi transattivi”.

[2] Come si chiarirà più diffusamente nel testo, la transazione è un contratto e, pertanto, la competenza ad autorizzarne la stipula (atto dirigenziale) appartiene alla giunta municipale. E’ pur vero, però, che la competenza appartiene al consiglio comunale tutte le volte in cui la transazione comporti il finanziamento di operazioni contrattuali in più esercizi finanziari ( cfr. art. 42, comma 2, lett. i) Tuel): “con riguardo all’individuazione dell’Organo deputato a pronunciarsi sugli atti transattivi che s’intendono stipulare, il Collegio ritiene opportuno richiamare il dettato dell’art. 42, comma 2 lett. i) del TUEL, che espressamente riserva al Consiglio comunale l’adozione di qualsiasi atto che comporti l’assunzione, da parte del Comune, di“…spese che impegnino i bilanci per gli esercizi successivi, escluse quelle relative alle locazioni di immobili ed alla somministrazione e fornitura di beni e servizi a carattere continuativo…”. (cfr. Sez. Puglia deliberazione n. 89/2017, Sez. Piemonte deliberazione n. 345/PAR/2013 e Sez. Puglia deliberazione n. 181/PAR/2013). La competenza consiliare è stata affermata anche nei casi in cui la transazione intervenga a seguito della formazione di un titolo esecutivo, sentenza o decreto ingiuntivo non opposto: “l’esistenza di un successivo atto di transazione non esime dall’obbligo del riconoscimento formale del debito. Invero, la transazione trova nel riconoscimento del debito fuori bilancio il suo ineludibile presupposto. Al riguardo si richiama anche la deliberazione di questa Sezione n. 57/2017 in cui si evidenzia come “in presenza di una sentenza esecutiva sfavorevole, non essendo ravvisabile alcuna discrezionalità, l’ente dovrebbe procedere prima di tutto al riconoscimento del debito fuori bilancio per la somma determinata con la sentenza e poi, eventualmente, laddove sia ancora presente incertezza sull’esistenza o sull’ammontare del debito (es. perché la sentenza non è passata in giudicato) e ci sia disponibilità a procedere a reciproche concessioni, all’approvazione di una transazione. Non è possibile, infatti, in ogni caso e a prescindere dall’effettivo fine perseguito, non ottemperare ad un preciso obbligo di legge (il riconoscimento del debito fuori bilancio derivante da una sentenza esecutiva sfavorevole) avvalendosi di un istituto giuridico che, peraltro, per l’amministrazione pubblica, si presenta praticamente come un istituto di carattere eccezionale, visto che presuppone, tra l’altro, la capacità di disporre dei diritti che formano oggetto della lite (art.1966 del Codice civile)”: così, Corte dei conti, sezione regionale controllo della Puglia, deliberazione 25.1.2019, n. 2/2019/PRSP. In tutti i casi in cui l’autorizzazione alla stipula della transazione è attratta alla competenza del consiglio comunale, è necessario acquisire il parere preventivo sulla relativa proposta da parte dell’organo di revisione contabile (cfr.ex multis Corte conti, sezione di controllo Puglia, deliberazione 13.5.2014, n.95/PAR).

[3] cfr. sul punto Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Campania, deliberazione 6 maggio 2020, n. 57 (par. 6.2).

[4] Essa è un contratto tipico, consensuale, a titolo oneroso, a prestazioni corrispettive, commutativo e a forma vincolata (tra privati solo ad probationem, nel caso di pubblica amministrazione, invece, ad substantiam).

[5] Se per esempio una delle parti rinuncia puramente e semplicemente al suo punto di vista e si rassegna ad accettare integralmente quello dell’altro, vi è rinuncia ad agire o resistere in giudizio, ma non una transazione perché quest’ultima si realizza solo quando vi siano concessioni “reciproche”, concessioni cioè derivanti da entrambe le parti. Di fronte al rischio di perdere la lite, entrambi, entrambi gli interessati preferiscono, cioè, pervenire, con vicendevoli sacrifici (e, quindi, in modo non del tutto soddisfacente per alcuna delle parti), ad un regolamento contrattuale che rende irrilevante l’eventuale accertamento di chi avesse ragione o torto e di quale fosse la reale ragione giuridica antecedente all’accordo transattivo, ormai superata dall’accordo concluso, che si pone quale fonte esclusiva della disciplina dei rapporti tra le parti. Per una completa trattazione dell’inquadramento della transazione, dei limiti, presupposti e forma nell’ipotesi in cui uno dei contraenti sia una pubblica amministrazione, si veda A. CASSATELLA, La transazione amministrativa, Napoli, 2020. In giurisprudenza, ex multis, Corte conti, sezione regionale di controllo Umbria, delibera n. 123/2015/PAR. Per l’esame della transazione in materia di lavori pubblici di cui all’art. 208 del codice, cfr. R. DE NICTOLIS, I nuovi appalti pubblici, Bologna, 2017, p.2244 e segg; per un inquadramento sistematico della fattispecie C. CALENDA, C. BUONAURO, F. ARMENTANTE, Contenzioso contrattuale della P.A. Mezzi di tutela e risarcimento, Santarcangelo di Romagna, 2012, pag. 197 e segg,

[6] Cfr. Cass. civ. 5 agosto 1983, n.5260

[7] La giurisprudenza ha ricondotto alla fattispecie della transazione, escludendone la riconducibilità nel perimetro dei debiti fuori bilancio, anche gli accordi in sede di negoziazione assistita: “Le medesime argomentazioni possono essere sostenute anche riguardo all’accordo concluso a seguito di una procedura di negoziazione assistita, introdotta dal decreto legge 12 settembre 2014, n. 132, convertito dalla legge 10 novembre 2014, n. 162. L’art. 3, del decreto legge sopra citato, subordina la procedibilità della domanda giudiziale in determinate materie al previo esperimento della predetta procedura, consistente nell’invito rivolto all’altra parte di stipulare una convenzione di negoziazione assistita. Quest’ultima, come espressamente affermato dal precedente art. 2, comma 1, del medesimo decreto legge, consiste in un accordo con il quale le parti si impegnano a cooperare in buona fede e con lealtà per risolvere in via amichevole la controversia tramite l’assistenza di avvocati. La cooperazione concordata per effetto della predetta convenzione può, pertanto, portare alla conclusione di un accordo che compone la controversia fra le parti e a cui l’art. 5, comma 1, del decreto legge citato attribuisce l’efficacia di titolo esecutivo per l’iscrizione dell’ipoteca giudiziale. Tale accordo, in quanto rimesso alla disponibilità delle parti che consensualmente decidono di comporre e regolare i rispettivi interessi senza rimettersi alla decisione di un terzo, può essere ricondotto funzionalmente al contratto di transazione che, qualora abbia buon esito, consente al debitore di concordare (e quindi di prevedere) i tempi e i modi della prestazione dovuta allo stesso modo della transazione, rimanendo pertanto escluso il carattere di sopravvenienza passiva che legittima il riconoscimento del debito fuori bilancio. Questa Sezione ritiene di poter affermare – in linea con la giurisprudenza della Corte formatasi in proposito – che l’accordo concluso a seguito di negoziazione assistita, al pari di ogni altro accordo transattivo, non essendo riconducibile alle ipotesi tassative di cui all’art. 194 del TUEL non può costituire il titolo per il riconoscimento di un debito fuori bilancio, con la conseguenza che gli oneri scaturenti dallo stesso, nella misura in cui siano prevedibili e determinabili dal debitore, devono essere contabilizzati secondo le ordinarie procedure di spesa” (così, Corte dei conti, sezione controllo Sicilia, delibera 26 luglio 2016, n. 164; vedi anche Corte conti, Lombardia, deliberazione 10.11.2015, n. 396).