08/10/2021 - Prescrizione obblighi: nei provvedimenti è sempre consentita?

Cosa succede quando un’autorizzazione a realizzare un impianto è valida solo a condizione di ottemperare a numerosi obblighi? Ecco il parere del Tar Puglia.

Quando un provvedimento viene autorizzato solo a condizione che si adempia a diversi obblighi prescritti, esso è inefficace. Così ha stabilito il Tar Puglia, Seconda Sezione, con la sentenza n. 1387/2021, accogliendo il ricorso di un'Amministrazione Comunale contro l’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente (ARPA) – nei confronti di una società a cui era stata autorizzata la realizzazione ed esercizio di un impianto di produzione di bio-metano ed ammendante di qualità da trattamento di rifiuti F.O.R.S.U.

Stesso discorso lo abbiamo già fatto trattando il caso del permesso di costruire in sanatoria condizionato che la Cassazione ha definito illegittimo. Nel caso in esame, invece, si parla della realizzazione di un impianto, autorizzata, ma nel provvedimento erano presenti di numerose “prescrizioni d’obbligo” su elementi non secondari della progettazione. In pratica, il provvedimento di autorizzazione ha concesso la realizzazione di un impianto di trattamento rifiuti, senza poterne però apprezzare i dettagli relativi al contenimento dell’impatto ambientale, perché questi sono stati fatti oggetto di un numero così rilevante di prescrizioni da “esternalizzare” la riprogettazione di gran parte dell’impianto dal provvedimento e dal procedimento previsto dalla legge.

Una situazione in contrasto con l'art. 208, comma 1, del d. lgs. 3 aprile 2006, n. 152 per cui i soggetti che intendono realizzare e gestire nuovi impianti di smaltimento o di recupero di rifiuti (anche pericolosi) devono presentare apposita domanda allegando:

• progetto definitivo dell'impianto;
• tutta la documentazione tecnica prevista per la realizzazione del progetto stesso dalle disposizioni vigenti in materia urbanistica, di tutela ambientale, di salute e sicurezza sul lavoro e di igiene pubblica.

Dopo aver osservato che il termine “prescrizione” indica letteralmente lo scrivere (o imporre) “prae-”, ossia “davanti” o “innanzi” qualcosa a qualcuno, e che quindi evoca l’atto di porre una norma al cospetto di chi la deve osservare, il giudice ha ricordato che qualsiasi atto amministrativo ha per contenuto:

• una “parte necessaria” (essentialia negotia), corrispondente agli elementi del tipo previsto dalla legge;
• una limitata “parte eventuale” (accidentalia negotia).

Da questo punto di vista, le misure prescrittive dunque indicano quali sono gli obblighi a cui il destinatario dell’atto deve adempiere per svolgere legittimamente l’attività assentita,  una sorta di condicio juris al provvedimento, in quanto solo dopo il suo adempimento l’autorizzazione spiega i propri effetti tipici.

Nel caso esaminato la quantità e la qualità delle numerose prescrizioni d’obbligo apposte, alcune proprio legate alla natura progettuale contrastano con le disposizioni normative in materia di tutela ambientale del D. Lgs. n. 152/2006: lo dimostrano le tre conferenze di servizi svoltesi per la realizzazione dell’impianto, che hanno rilevato varie problematiche progettuali e l’apposizione di numerose prescrizioni d’obbligo non incentrate però su profili marginali, ma aventi una valenza progettuale da definirsi a posteriori a opera dell’istante proponente.

In sostanza, è stato invertito l’iter naturale per l’installazione di simili impianti: normalmente il proponente elabora il “progetto definivo” e l’autorità amministrativa, prendendone atto, l’approva (o meno), richiamando le condizioni di cui al comma 11 dell’art. 208 del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152 in materia di precauzione e prevenzione, ponendo limitate prescrizioni d’obbligo su elementi secondari o facilmente integrabili.

Per altro, la disciplina normativa in materia richiede dunque che gli enti e/o gli organi si esprimano positivamente nel merito dell’incidenza ambientale e non invece che essi possano differire a posteriori e/o demandare ad altri, magari allo stesso imprenditore proponente, l’individuazione di soluzioni progettuali, nient’affatto secondarie, mai vagliate in via preventiva (T.A.R. Lazio, sez. III, 4 maggio 2020 n. 4618).

Infine, nell’annullare il provvedimento, il giudice ha anche rimarcato che, a livello euro-unitario, in applicazione dei principi enunciati all’art. 174 TCE e all’art. 191 TFUE, le autorizzazioni in materia ambientale debbano rivestire contenuti espressi ed espliciti.