26/09/2018 - Documento riservato e diritto di accesso

Documento riservato e diritto di accesso

MARTEDÌ 25 SETTEMBRE 2018 08:16 -  M. Lucca (La Gazzetta degli Enti Locali 24/9/2018) 

Il divieto del diritto di accesso documentale non può essere negato da dichiarazioni generiche o da limiti incomprensibili.

La questione sui limiti del diritto di accesso agli atti riservati del Ministero dell’Interno (Ufficio Territoriale del Governo, ex Prefettura) è stata risolta dalla prima sez. del TAR Sicilia, Catania, con sentenza n. 1737 del 23 agosto 2018, nel senso che non tutto ciò che è dichiarato “riservato” è inaccessibile.

Il diniego di accesso era riferito alla richiesta di acquisire copia dei documenti, nonché la relazione del Procuratore Generale della Repubblica, al fine di conoscere le motivazioni in merito al provvedimento assunto dal «Comitato Provinciale per l’ordine e la sicurezza» di revocare l’assegnazione di due unità di personale del servizio scorte ed una autovettura h24 ad una persona già beneficiaria di protezione di “vigilanza generica radiocollegata”.

Il contesto temporale era collegato ad una notizia stampa dalla quale emergeva un’intercettazione ambientale di un colloquio di un noto boss mafioso pluriergastolano con un altro detenuto ergastolano da cui emergevano gravissime minacce nei confronti del ricorrente.Il Prefetto a fronte di tale evenienza sottoponeva, in via d’urgenza, il ricorrente ad un servizio scorte e un’autovettura h24; il citato Comitato, disponeva la revoca della tutela accordata in via d’urgenza: donde la richiesta della documentazione.

Il diniego all’accesso veniva motivato dal carattere riservato dei documenti, ai sensi del D.P.C.M. del 6 novembre 2015, n. 5 recante «Disposizioni per la tutela amministrativa del segreto di Stato e delle informazioni classificate a diffusione esclusiva» e, come tali, sono sottratti all’accesso.

La Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi, interpellata affinché riesaminasse il caso e adottasse le conseguenti determinazioni non riformò il diniego. 
Il ricorrente, nel frattempo, in qualità di componente della Commissione Parlamentare Antimafia, acquisiva le registrazioni audio in possesso della Direzione Investigativa Antimafia, nonché il verbale di trascrizione del colloquio avvenuto tra i due boss (atti peraltro divenuti pubblici).

È da osservare che tale acquisizione non apparirebbe rituale se l’esercizio dell’actio ad exhibendum, nei confronti dei documenti, avviene mediante uno strumento assicurato solamente a determinati soggetti (legittimati) per determinate finalità istituzionali.

Nei motivi del ricorso si affermava che gli atti richiesti (le relazioni tecniche delle Forze di Polizia, nonché del Procuratore generale della Repubblica nell’ambito di un tale procedimento) non potevano essere qualificati come “secretati”, e la motivazione era collegata: 

al “rischio alla persona” e alle “misure di protezione” asseritamente vulnerate;

(in sede di ricorso alla Commissione per l’accesso) al “bene vita” e alla sua “sicurezza” l’interesse alla tutela della sua incolumità;

il diniego costituirebbe un vulnus anche alle sue funzioni.

Il Collegio, prima di giungere al pronunciamento, precisa che: 

le motivazioni personali espresse nelle istanze, non possono considerarsi, ove mai fondate, la censura relativa all’illegittimità del diniego di accesso in ragione delle funzioni svolte dal ricorrente;

l’accesso alle informazioni classificate è consentito soltanto alle persone che hanno necessità di conoscerle in funzione del proprio incarico.

Ciò posto, viene ricostruita la complessa normativa posta a presidio della tutela dei documenti “riservati”: 

in termini generali, l’art. 24, comma 1, lettera a) della legge n. 241/1990;

in termini attuativi, con regolamento, adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 , il Governo può prevedere casi di sottrazione all’accesso di documenti amministrativi collegati a ragioni di ordine pubblico, prevenzione e alla repressione della criminalità, identità delle fonti di informazione; sicurezza dei beni e delle persone coinvolte all’attività di polizia giudiziaria; di conduzione delle indagini.

Dalle premesse si confermano i riferimenti normativi: 

deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici; 
in presenza di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l’accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall’articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (c.d. Codice privacy), in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale;

il decreto ministeriale 10 maggio 1994, n. 41 è attuativo della disciplina generale, sottrare l’accesso «le relazioni di servizio, informazioni ed altri atti o documenti inerenti ad adempimenti istruttori relativi a licenze, concessioni od autorizzazioni comunque denominate o ad altri provvedimenti di competenza di autorità o organi diversi, compresi quelli relativi al contenzioso amministrativo, che contengono notizie relative a situazioni di interesse per l'ordine e la sicurezza pubblica e all'attività di prevenzione e repressione della criminalità, salvo che, per disposizioni di legge o di regolamento, ne siano previste particolari forme di pubblicità o debbano essere uniti a provvedimenti o atti soggetti a pubblicità». 
Gli orientamenti giurisprudenziali di riferimento vengono così riassunti: 

la norma deve essere interpretata in senso non strettamente letterale, giacché altrimenti sorgerebbero dubbi sulla sua legittimità, in quanto si determinerebbe una sottrazione sostanzialmente generalizzata alle richieste ostensive di quasi tutti i documenti formati dall’Amministrazione dell’Interno, con palese frustrazione delle finalità perseguite dalla legge. n. 241 del 1990(1);

con riferimento al regolamento ministeriale sussiste l’esigenza di evitare che, stante l’ampia formulazione, essa si traduca in una sottrazione indiscriminata e generalizzata all’accesso di una grandissima parte dei documenti formati dall’Amministrazione dell’Interno, salvo la dimostrazione concreta della presenza di quelle situazioni ed esigenze - strumentali alla tutela dell’ordine pubblico ed alla repressione della criminalità - elencate dall’art. 24, comma 6, lett. c), della legge n. 241/1990(2);

l’inaccessibilità generalizzata delle categorie del cit. d.m., a prescindere dalla verifica, in concreto, dell’incompatibilità dell’accesso con la tutela della riservatezza prevista dalle norme sovraordinate, risulterebbe in insanabile contrasto con queste ultime e imporrebbe la disapplicazione della disciplina ministeriale(3);

la disposizione regolamentare va coordinata con quella generale dettata dall’art. 8 comma 2 del D.P.R. n. 352 del 1992, secondo cui «I documenti non possono essere sottratti all’accesso se non quando essi siano suscettibili di recare un pregiudizio concreto agli interessi indicati nell’art. 24 della legge 7 agosto 1990, n. 241»;

l’esistenza di un’indagine penale non implica, di per sé, la non ostensibilità di tutti gli atti o provvedimenti che in qualsiasi modo possano risultare connessi con i fatti oggetto di indagine: solo gli atti per i quali è stato disposto il sequestro e quelli coperti da segreto possono risultare legittimamente sottratti al diritto di accesso(4).

Il quadro di riferimento normativo e gli orientamenti giurisprudenziali portano ad affermare che per classificare un documento come riservato l’Autorità procedente deve rafforzare la motivazione al fine di far comprendere le concrete ragioni (senza alcuna necessità, ovviamente, di divulgazione) per le quali i documenti siano stati classificati come “riservati”, non rilevando, altresì, la presenza di indagini penali in corso.

La massima del giudice di prime cure è la seguente: «soltanto gli atti di indagine compiuti dal P.M. e dalla polizia giudiziaria sono coperti dall’obbligo di segreto nei procedimenti penali ai sensi dell’art. 329 c.p.p., di talché gli atti posti in essere da una pubblica amministrazione nell’ambito della sua attività istituzionale sono atti amministrativi, anche se riguardanti lo svolgimento di attività di vigilanza, controllo e di accertamento di illeciti e rimangono tali pur dopo l’inoltro di una denunzia all’autorità giudiziaria; tali atti, dunque, restano nella disponibilità dell’amministrazione fintanto che non intervenga uno specifico provvedimento di sequestro da parte dell’A.G., cosicché non può legittimamente impedirsi, nei loro confronti, l’accesso garantito all’interessato dall’art. 22, comma 1 della Legge 7 agosto 1990 n. 241, non ricorrendo alcuna delle ipotesi di cui all’art. 24, comma 1 della cit. legge».

In questi termini, il diritto di accesso documentale si atteggia pienamente nella sua natura di “diritto fondamentale di difesa”, poiché laddove sia negata la conoscenza della documentazione, il diritto di difesa perde di effettività, rilevando che il diniego è legittimo solo in presenza di una puntuale dichiarazione di riservatezza, che bilancia i contrapposti interessi, o dell’autorità giudiziaria(5).

A margine, l’ANAC(6) ebbe a chiarire che «diversa dalla sicurezza e dell’ordine pubblico, è, invece, l’attività di polizia amministrativa. Non tutte le attività di polizia amministrativa, infatti, sono relative alla sicurezza e all’ordine pubblico», volendo bilanciare i limiti dell’accesso generalizzato alle sole attività strettamente riferite alla tutela dei supremi interessi dello Stato.