04/09/2018 - Vendita diretta dei prodotti agricoli: come distinguerla dall'attività commerciale di vicinato
Vendita diretta dei prodotti agricoli: come distinguerla dall'attività commerciale di vicinato
di Michele Deodati - Responsabile SUAP Unione Appennino bolognese e Vicesegretario comunale
Un imprenditore agricolo svolgeva l'attività di vendita dei propri prodotti agricoli su terreno privato di altro proprietario, in forza dell'apposita comunicazione al Comune competente. Da un sopralluogo dei NAS è emerso che l'interessato vendeva principalmente prodotti di aziende terze e non i prodotti provenienti in misura prevalente dalla propria azienda, come invece sarebbe richiesto dall'art. 4, D.Lgs. n. 228 del 2001. In questo modo, la condotta dell'agricoltore ha comportato una doppia violazione: la già citata norma speciale per la vendita dei prodotti agricoli, da un lato, e la disciplina sul commercio dettata dal D.Lgs. n. 114 del 1998 e dal D.Lgs. n. 59 del 2010 (artt. da 65 a 70). Ne è seguita l'emissione di un'ordinanza che ha previsto anche la chiusura dell'attività. Da qui il ricorso al T.A.R., che ha visto soccombere l'imprenditore, e l'appello al Consiglio di Stato, che con la sentenza n. 4441 del 23 luglio 2018 ha respinto il gravame. Quest'ultima sentenza ha il pregio di definire importanti questioni relativa all'applicazione delle norme sulla vendita dei prodotti agricoli. Prima di analizzare nel dettaglio le conclusioni a cui è giunto il Collegio romano, è opportuno ricostruire il quadro normativo in materia.
Le norme speciali per la vendita di prodotti agricoli e le norme generali sul commercio
In base alla normativa speciale richiamata, l'imprenditore agricolo può vendere direttamente al dettaglio i prodotti provenienti in misura prevalente dalla propria azienda. Se si tratta di vendita itinerante, occorre presentare una comunicazione al Comune in cui ha luogo la produzione. Se invece si vende al dettaglio su superfici all'aperto nell'ambito dell'azienda agricola, nonché in occasione di sagre, fiere, manifestazioni a carattere religioso, benefico o politico o di promozione dei prodotti tipici o locali, non è richiesta la comunicazione di inizio attività. Qualora si intenda esercitare la vendita al dettaglio non in forma itinerante su aree pubbliche o in locali aperti al pubblico, la comunicazione è indirizzata al Comune in cui si intende esercitare la vendita. Per la vendita al dettaglio su aree pubbliche mediante l'utilizzo di un posteggio la comunicazione deve contenere la richiesta di assegnazione del posteggio medesimo. La vendita diretta mediante il commercio elettronico può essere iniziata contestualmente all'invio della comunicazione al comune del luogo ove ha sede l'azienda di produzione. Questo regime agevolato non vale solo con riferimento ai prodotti agricoli e zootecnici veri e propri, ma anche rispetto a quelli derivati, ottenuti a seguito di attività di manipolazione o trasformazione dei prodotti primari. Sia qui che nella disciplina generale sul commercio, si evidenzia chiaramente che alla vendita al dettaglio dei prodotti agricoli non si applicano le norme sul commercio. Sono però previste delle soglie quantitative, il superamento delle quali comporta l'automatica applicazione della disciplina generale sul commercio. E cioè quando i ricavi derivanti dalla vendita dei prodotti non provenienti dalle rispettive aziende nell'anno solare precedente sono superiori a 160.000 euro per gli imprenditori individuali o a 4 milioni di euro per le società.
Com'è noto, l'esercizio dell'attività commerciale, che riguarda prodotti a sua volta acquisiti dal commerciante per la cessione al consumatore finale, richiede invece la presentazione di una segnalazione certificata di inizio attività al Comune.
Quando l'attività di vendita si qualifica "agricola"?
Per rispondere a questo interrogativo bisogna soddisfare un elemento soggettivo, per cui chi svolge la vendita deve essere lo stesso soggetto che produce in quanto imprenditore agricolo a titolo principale per la coltivazione del fondo, l'allevamento di animali o la selvicoltura. Altro elemento da verificare è di matrice oggettiva, e consiste nella provenienza prevalente dall'azienda agricola dei prodotti soggetti ad attività di manipolazione, conservazione, trasformazione, commercializzazione e valorizzazione.
Definizione della "prevalenza": la sentenza n. 4441 del 2018
Per individuare la disciplina applicabile occ del Consiglio di Statoorre definire con chiarezza il concetto di prevalenza della provenienza dall'azienda agricola che intende vendere. E la sentenza del Consiglio di Stato n. 4441 del 2018 introduce il criterio del confronto in termini quantitativi tra i prodotti ottenuti dall'attività agricola principale ed i prodotti acquistati da terzi, confronto che potrà effettuarsi solo se riguarda beni appartenenti allo stesso comparto agronomico. Se invece occorre rapportare prodotti appartenenti a comparti diversi, la condizione della prevalenza deve essere verificata in termini valoristici, ossia confrontando il valore normale dei prodotti agricoli ottenuti dall'attività agricola principale e il valore dei prodotti acquistati da terzi. La sentenza chiarisce anche altri aspetti di particolare interesse. Innanzitutto la soglia di fatturato non definisce una zona franca al di sotto della quale l'azienda agricola può vendere qualsiasi prodotto, compresi quelli altrui. Anche al di sotto di tale soglia, si deve verificare in concreto se effettivamente l'imprenditore agricolo stia ponendo in vendita prevalentemente prodotti propri o meno. Inoltre, si chiarisce che i prodotti derivati e/o trasformati che rientrano nel concetto di vendita diretta sono solo quelli che derivano da prodotti primari dell'azienda stessa e non di terzi. Diversamente la norma risulterebbe priva di senso.
Profili sanzionatori: legittimità della doppia sanzione
L'appellante ha contestato l'irrogazione della sanzione prevista in forza della violazione dell'art. 7, D.Lgs. n. 114 del 1998, relativo alla mancata presentazione della Scia per l'attività commerciale, unitamente alla sanzione della chiusura dell'attività, indicata invece all'art. 22, comma 6. Prima il TAR e poi il Consiglio di Stato hanno ritenuto legittima la doppia sanzione, in quanto le finalità di ciascuna risultano distinte: la prima intende colpire l'esercizio abusivo dell'attività, mentre la seconda si prefigge lo scopo di ripristinare l'ordine violato dall'apertura abusiva eliminandone gli effetti.
Aspetti igienico-sanitari
La vendita diretta dei prodotti agricoli deve essere svolta innanzitutto nel rispetto delle vigenti disposizioni in materia di igiene e sanità. E' la comunicazione al Comune che contiene la specificazione dei prodotti di cui s'intende praticare la vendita e delle modalità con cui si intende effettuarla, ivi compreso il commercio elettronico. La vendita dei prodotti agricoli gode di ulteriori agevolazioni finalizzate a facilitare l'avvicinamento dell'azienda agricola al mercato. Infatti, la commercializzazione dei prodotti agricoli può riguardare anche prodotti manipolati o trasformati, già pronti per il consumo, mediante l'utilizzo di strutture mobili nella disponibilità dell'impresa agricola, anche in modalità itinerante su aree pubbliche o private. Si permette quindi che la vendita comprenda prodotti gastronomici derivanti da laboratori mobili anche in forma itinerante. E' ammesso inoltre il consumo immediato dei prodotti oggetto di vendita, utilizzando i locali e gli arredi nella disponibilità dell'imprenditore agricolo, con l'esclusione del servizio assistito di somministrazione e con l'osservanza delle prescrizioni generali di carattere igienico-sanitario. Qui si fa un parallelismo rispetto a quanto previsto a favore dei commercianti dall'art. 3, comma 1, lett. f)-bis, D.L. n. 223 del 2006, con la sottile differenza che in quest'ultimo caso occorre rispettare le prescrizioni igienico-sanitarie, mentre se a vendere è un'impresa agricola basta l'osservanza delle prescrizioni generali di carattere igienico-sanitario. Il rinvio alle prescrizioni generali sembra suggerire l'applicabilità delle sole buone prassi igieniche orizzontali previste nel Regolamento CE n. 852/2004, mentre il richiamo che fa la norma commerciale alle prescrizioni igieniche lascia intendere che a livello locale si possano introdurre ulteriori requisiti in aggiunta alle prassi generali. Resta inteso che la vendita dei prodotti agricoli beneficia anche di deroghe di tipo urbanistico ed edilizio, potendo essere svolta in tutto il territorio comunale e indipendentemente dalla destinazione urbanistica dell'area su cui insistono i locali. Con riferimento a questi ultimi, non è richiesto il cambio di destinazione d'uso.
A tarpare le ali al settore dello street food agricolo ci ha pensato ANCI Lombardia, in una nota successiva alla legge di Bilancio 2018, che, com'è noto, ha introdotto la possibilità di vendere prodotti già pronti per il consumo in laboratori mobili. Secondo ANCI, sono vendibili solo i prodotti riscaldati e non quelli soggetti a cottura.
