08/03/2018 - Pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale l'ordinanza del Tribunale di Brescia sullo spoil system dei segretari comunali
N. 39 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 settembre 2017
Ordinanza dell'11 settembre 2017 del Tribunale di Brescia nel procedimento civile promosso da Iacobellis Felice Pier Carlo contro Comune di Tremosine sul Garda e Prefettura di Milano .
Segretari comunali e provinciali - Nomina da parte del sindaco e dipendenza funzionale dal capo dell'amministrazione - Durata dell'incarico corrispondente al mandato del sindaco che ne ha disposto la nomina - Cessazione automatica dall'incarico con la cessazione del mandato del sindaco. - Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), art. 99, commi 1, 2 e 3. (18C00057) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 7-3-2018)
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TRIBUNALE ORDINARIO DI BRESCIA
lavoro, previdenza ed assistenza obbligatoria
Nella causa civile iscritta al n. r.g. 3823/2014 il Giudice del lavoro dott. Mariarosa Pipponzi, a scioglimento della riserva assunta all'udienza del 17 maggio 2017, ha pronunciato la seguente ordinanza.
Letti gli atti ed i documenti di causa;
Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;
Premesso che:
Iacobellis Felice, già segretario comunale presso il Comune di Tremosine sul Garda, in virtù dei decreti sindacali di nomina del 3 marzo 2014, ha riferito che in seguito alle consultazioni elettorali del maggio 2014 il nuovo sindaco, in applicazione dell'art. 99 decreto legislativo n. 267/2000, trascorso il termine di sessanta giorni, gli aveva comunicato la volontà di non avvalersi più delle sue prestazioni procedendo alla nomina del nuovo segretario comunale in data 2 settembre 2014;
Iacobellis Felice ha eccepito l'incostituzionalità dell'art. 99 commi 1, 2, e 3 citato decreto per contrasto con gli articoli 3 e 97 Cost. in quanto tale disposizione, prevedendo quale termine per la durata dell'incarico di segretario comunale quella del mandato amministrativo del sindaco che lo nomina (salvo il disposto del successivo art. 100), si poneva in contrasto con i principi di correttezza ed imparzialità dell'azione amministrativa, atti a garantire la tutela del canone di separazione fra politica ed amministrazione ed in particolare ledendo il correlato principio di continuità dell'azione amministrativa, richiamando le pronunce della Corte costituzionale che avevano, n più occasioni, dichiarato incostituzionali le disposizioni che prevedevano un'automatica decadenza dei dirigenti amministrativi nominati al mutamento degli organi di Governo politico cui era riconducibile la nomina stessa;
Iacobellis Felice, inoltre, ha eccepito l'incostituzionalità anche del comma 1 del sopra citato articolo perchè consentiva la nomina del soggetto controllante da parte del soggetto controllato violando l'art. 97 Cost. sotto il profilo dell'imparzialità dell'azione amministrativa;
il Comune di Tremosine sul Garda, dopo aver ricordato che il ricorrente era stato oggetto di nomina dal precedente sindaco con la medesima procedura che ora riteneva incostituzionale, si è opposto alla richiesta di rimessione alla Corte costituzionale, reputandola irrilevante, inammissibile e manifestamente infondata in particolare sottolineando che la durata in carica del segretario comunale (soggetto con incarico apicale conferito da organi politici sulla base di un rapporto fiduciario che mira ad assicurare il collegamento fra questi ultimi ed i dirigenti di vertice), collegata alla durata del mandato del sindaco che l'ha nominato, rientrava nell'ambito di operatività dello spoils system ritenuto pienamente legittimo dalla Corte costituzionale;
Osserva
A) Sulla rilevanza
Iacobellis Felice ha chiesto al giudice di pronunciarsi in merito all'illegittimità dei provvedimenti sindacali di nomina del nuovo segretario comunale per ottenere l'accertamento del suo diritto al ripristino del rapporto di servizio con il comune convenuto o, in via subordinata, la condanna dell'ente al risarcimento dei danni conseguenti alla sua revoca dall'incarico.
Questo Giudice deve necessariamente risolvere la vertenza applicando l'art. 99 decreto legislativo n. 267/2000 che, se ritenuto costituzionalmente legittimo, condurrà al rigetto di tutte le domande formulate in ricorso. Ciò è sufficiente «a rendere ammissibili le questioni incidentali», come da ultimo ribadito nella sentenza n. 20 dell'11 febbraio 2016 della Corte costituzionale, in quanto accertamento della illegittimità costituzionale della norma che ha previsto la cessazione automatica del rapporto può permettere al giudice di valutare, come suo compito, la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi della pretesa risarcitoria azionata (sentenza n. 224 del 2010)».
Non è peraltro possibile, nel caso di specie, giungere alla decisione facendo ricorso all'interpretazione «costituzionalmente orientata al rispetto dell'art. 97 Cost., come inteso dalla consolidata giurisprudenza costituzionale in materia di «spoils system», (ved. Cassazione sezione lavoro n. 11015 del 5 maggio 2017) alla luce delle composite attribuzioni e della peculiarità della figura del segretario comunale.
B) Sulla non manifesta infondatezza
Gli attuali approdi della giurisprudenza della Corte costituzionale sono stati riassunti nella recente sentenza n. 11015/17 della Corte di cassazione Sez. Lavoro: «Questo complesso cammino ha portato il Giudice delle leggi a precisare che le uniche ipotesi in cui l'applicazione dello «spoils system» può essere ritenuta coerente con i principi costituzionali sono quelle nelle quali si riscontrano i requisiti della «apicalità» dell'incarico nonché della «fiduciarietà della scelta del soggetto da nominare, con la ulteriore specificazione che tale «fiduciarietà», per legittimare l'applicazione dell'indicato meccanismo, deve essere intesa come preventiva valutazione soggettiva di consonanza politica e personale con il titolare dell'organo politico, che di volta in volta viene in considerazione come nominante» e ancora «In assenza di tali requisiti, il meccanismo si pone in contrasto con l'art. 97 Cost., in quanto la sua applicazione viene a pregiudicare la continuità, l'efficienza e l'efficacia dell'azione amministrativa, oltre a comportare la sottrazione al titolare dell'incarico, dichiarato decaduto, delle garanzie del giusto procedimento (in particolare la possibilità di conoscere la motivazione del provvedimento di decadenza), poiché la rimozione del dirigente risulterebbe svincolata dall'accertamento oggettivo dei risultati conseguiti».
Ciò premesso si osserva, in riferimento alla figura del segretario comunale, quanto segue.
Il segretario comunale è un dipendente del Ministero dell'interno al servizio del comune da cui funzionalmente dipende e la sua nomina è riservata al sindaco che deve scegliere «tra gli iscritti all'albo di cui all'art. 98 «(ex comma 1 art. 99 decreto legislativo n. 267/2000») cui si accede per concorso; le sue funzioni ed i suoi compiti sono specificati dall'art. 97 decreto legislativo n. 267/2000 che cosi espressamente recita». Il segretario comunale e provinciale svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti.
Il sindaco e il presidente della provincia, ove si avvalgano della facoltà prevista dal comma 1 dell'art. 108, contestualmente al provvedimento di nomina del direttore generale disciplinano, secondo l'ordinamento dell'ente e nel rispetto del loro distinti ed autonomi ruoli, i rapporti tra il segretario ed il direttore generale.
Il segretario sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina l'attività, salvo quando ai sensi e per gli effetti del comma 1 dell'art. 108 il sindaco e il presidente della provincia abbiano nominato il direttore generale. Il segretario inoltre: a) partecipa con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta e ne cura la verbalizzazione; b) esprime il parere di cui all'art. 49, in relazione alle sue competenze, nel caso in cui l'ente non abbia responsabili dei servizi; c) ((roga, su richiesta dell'ente, i contratti nei quali l'ente è parte e autentica)) scritture private ed atti unilaterali nell'interesse dell'ente; d) esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia; e) esercita le funzioni di direttore generale nell'ipotesi prevista dall'art. 108, comma 4.».
Dalle suddette funzioni e compiti ed alla luce dei parametri di legittimità dello spoils system enunciati dalla Corte costituzionale (a partire dalle sentenze n. 233/2006, 103 e 104 del 2007 sino alla n. 20 del 2016) e sopra riferiti si evince la non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità proposta, in relazione all'art. 97 Cost., dell'art. 99 decreto legislativo n. 267/2000 pur in presenza di una figura amministrativa apicale, in quanto: a) per ricoprire tale incarico non è necessaria la personale adesione agli orientamenti politici di chi l'abbia nominato (ved. Sentenza Corte costituzionale n. 304/2010 e 34 del 2010). Infatti si tratta di nomina discrezionale del sindaco che, tuttavia, è ben delimitata dalla necessità di attingere ad un Albo (comma 1, art. 99 decreto legislativo n. 267/2000) e quindi fra soggetti che hanno dimostrato di avere le competenze tecniche professionali necessarie superando un concorso pubblico; b) l'incarico non prevede una stretta collaborazione al processo di formazione dell'indirizzo politico dell'ente; e) il segretario è una figura tecnico-professionale i cui compiti sono specificatamente enucleati dalla legge in chiave di supporto (di natura tecnica) e collaborazione agli atti emanati/emanandi dagli organi di Governo del comune, in funzione di verifica del parametro di conformità dell'azione dell'ente locale alla legge nonchèin particolare al rispetto dei vincoli, anche finanziari, da questa disposti all'operato del Comune. Per quanto concerne la natura della collaborazione che il Segretario e' chiamato a fornire all'organo politico, la stessa è per legge limitata alle funzioni «consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta» ed alla «verbalizzazione» delle riunioni consigliari e di giunta (ved art. 97 lettera a) decreto legislativo n. 267/2000). In considerazione quindi della sua titolarità di funzioni di natura tecnico professionale, gestionale e consultiva e della sua posizione di garante del rispetto delle leggi e della regolarità dei procedimenti, non pare alla sottoscritta che il Segretario comunale rientri nelle figure alle quali, alla luce dei principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale in materia (ved da ultimo sentenza n. 20 del 2016), possano applicarsi meccanismi di decadenza automatica senza violare i principi di cui all'art. 97 Cost.
Da ultimo si osserva che anche la questione afferente la violazione dell'art. 97 Cost. in relazione alla nomina da parte del sindaco non è manifestamente infondata, in considerazione delle funzioni di controllo via via assegnate al segretario comunale dalle nuove disposizioni di legge del settore (segnatamente dalla legge n. 109/12 in tema di prevenzione e repressione della corruzione) e del suo ruolo generale di garante della conformità legale, statutaria e regolamentare degli atti dell'ente. Sicchè non pare conforme ai principi enucleati dall'art. 97 Cost. che il soggetto deputato a tale ruolo possa essere nominato dal soggetto politico i cui atti egli è chiamato a vagliare e venga posto, altresì, alle sue dipendenze funzionali.
P.Q.M.
Visti gli articoli 134 Cost. e 23 della legge n. 87/53,
1) dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione dell'art. 97 Cost. la questione di legittimità costituzionale dell'art. 99, comma 1 decreto legislativo n. 267/2000 nella parte in cui prevede che: «1. Il sindaco .... nominano il segretario, che dipende funzionalmente dal capo dell'amministrazione»;
2) dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione dell'art. 97 Cost. la questione di legittimità costituzionale dell'art. 99, comma 2 decreto legislativo n. 267/2000 nella parte in cui prevede che: «2. Salvo quanto disposto dall'art. 100, la nomina ha durata corrispondente a quella del mandato del sindaco .... che lo ha nominato. Il segretario cessa automaticamente dall'incarico con la cessazione del mandato del sindaco»;
3) dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione dell'art. 97 Cost. la questione di legittimità costituzionale dell'art. 99, comma 3 decreto legislativo n. 267/2000 nella parte in cui prevede che «3. La nomina è disposta non prima di sessanta giorni e non oltre centoventi giorni dalla data di insediamento del sindaco ... il segretario è confermato.».
Visti gli articoli 295 codice di procedura civile e 23 legge n. 87/53 sospende il presente giudizio sino alla decisione della Corte costituzionale;
Ordina che la presente ordinanza sia, a cura della cancelleria, comunicata alle parti del presente giudizio, notificata al Presidente del Consiglio dei ministri, e sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti, comprensivi della documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte notificazioni e comunicazioni, alla Corte costituzionale.
Manda alla cancelleria per gli adempimenti di cui sopra.
Cosi' deciso in Brescia l'8 settembre 2017
Il Giudice del lavoro: Pipponzi
