16/05/2018 - Al via le nuove regole per pianificare i fabbisogni di personale

Il "piano triennale dei fabbisogni di personale" (PTFP) è previsto dall'art. 6, comma 2, D.Lgs. n. 165 del 2001 allo scopo di ottimizzare l'impiego delle risorse pubbliche disponibili e perseguire obiettivi di performance organizzativa, efficienza, economicità e qualità dei servizi ai cittadini. Il piano è adottato dalle singole amministrazioni in coerenza con la pianificazione pluriennale delle attività e della performance nonché con le linee di indirizzo emanate ai sensi dell'art. 6-ter.

Nell'ambito del piano, le amministrazioni pubbliche curano l'ottimale distribuzione delle risorse umane attraverso la coordinata attuazione dei processi di mobilità e di reclutamento del personale. Il piano indica le risorse finanziarie, nei limiti di quelle quantificate sulla base della spesa per il personale in servizio e di quelle connesse alle facoltà assunzionali previste a legislazione vigente. Indica inoltre la consistenza della dotazione organica e la sua eventuale rimodulazione in base ai fabbisogni programmati e secondo le linee di indirizzo, nell'ambito del potenziale limite finanziario massimo.

L'art. 6-ter rinvia l'adozione delle "linee di indirizzo per la pianificazione dei fabbisogni di personale" ad appositi decreti di natura non regolamentare adottati dal Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione - previa intesa in Conferenza unificata per quanto riguarda Regioni ed enti locali - destinate ad "orientare le amministrazioni pubbliche nella predisposizione dei rispettivi piani dei fabbisogni di personale (…) anche con riferimento a fabbisogni prioritari o emergenti di nuove figure e competenze professionali".

La comunicazione dei contenuti dei piani è effettuata entro trenta giorni dalla loro adozione e, in assenza di tale comunicazione, è fatto divieto alle amministrazioni di procedere alle assunzioni. Qualora, sulla base del monitoraggio effettuato dal MEF, si rilevino incrementi di spesa correlati alle politiche assunzionali tali da compromettere gli obiettivi e gli equilibri di finanza pubblica, Regioni ed enti locali adottano le misure correttive previa intesa in Conferenza unificata.

Le linee di indirizzo. Finalità

L'atto adottato dalla Ministra Madia è dunque finalizzato ad orientare le amministrazioni pubbliche nella predisposizione dei propri piani dei fabbisogni di personale, secondo le disposizioni introdotte dall'art. 4, D.Lgs. n. 75 del 2017, finalizzate "a mutare la logica e la metodologia che le amministrazioni devono seguire nell'organizzazione e nella definizione del proprio fabbisogno di personale", secondo quanto afferma il documento in premessa. Logica, per la verità, già insita nella "riforma Bassanini", che nel 1997 provocò un non piccolo terremoto negli assetti organizzativi delle pubbliche amministrazioni.

Uno dei punti focali di tale rivoluzione è stata, per gli enti locali, l'aver reso l'organizzazione e la struttura del personale variabili dipendenti delle scelte politiche maturate all'interno dei documenti di programmazione e funzionali al perseguimento degli interessi pubblici, al miglioramento della qualità dei servizi e alla garanzia delle regole di buona amministrazione, efficienza, efficacia ed economicità dell'azione amministrativa.

Una scelta che esce rafforzata dalle novelle introdotte nel 2017 e che viene enfatizzata dalle linee guida, secondo cui è stato creato un circolo virtuoso tra organizzazione, scelta delle professioni e relative competenze professionali, ciclo di gestione della performance sviluppati e ciclo della programmazione finanziaria e di bilancio, ma anche la strategia anticorruzione e le scelte in ordine al reclutamento delle risorse, oggetto queste ultime di una apposita linea guida.

Un indirizzo organizzativo "volto a programmare e definire il proprio bisogno di risorse umane in correlazione con i risultati da raggiungere, in termini di prodotti, servizi, nonché di cambiamento dei modelli organizzativi", nei termini in cui si esprime il documento, che come tale deve essere preceduto da un'analisi degli input della produzione valutando le professionalità presenti e quelle mancanti e contemplando, all'occorrenza, ipotesi di conversione professionale.

Una analisi, questa, che non può essere lasciata all'improvvisazione o al mero confronto con dotazioni organiche storicizzate discendenti da superate rilevazioni di carichi di lavoro, ma che ha bisogno di sostegni tecnici oggettivi (metodi, indicatori, parametri, dati, confronti) che le linee di indirizzo promettono di suggerire "in chiave sperimentale" e che saranno alla base dei processi di implementazione del sistema informativo di cui all'art. 60, D.Lgs. n. 165 del 2001 (SICO).

Le risorse finanziarie

Le linee di indirizzo partono dal fatto che il fabbisogno di personale implica un'attività di analisi ed una rappresentazione delle esigenze sotto il duplice profilo:

- quantitativo, riferito alla consistenza numerica di unità di personale necessarie sulla base di parametri che consentano di definire un fabbisogno standard a livello territoriale, a livello di funzioni omogenee ovvero sulle cessazioni avvenute;

- qualitativo, riferito cioè alle tipologie di professioni e competenze professionali meglio rispondenti alle esigenze dell'amministrazione; le linee di indirizzo intendono suggerire uno schema per definire una tabella dei fabbisogni articolata su quali processi, funzioni o attività necessitano di personale ovvero sulle professioni necessarie, ricorrendo ad una tassonomia standard semplificata.

Superato lo strumento della pianta organica, frutto della rilevazione dei carichi di lavoro, le linee di indirizzo dichiarano la fine in idea anche del concetto di dotazione organica, pensata come "contenitore" rigido da cui partire per definire il piano dei fabbisogni, individuare gli assetti organizzativi e promuovere le correlate scelte di reclutamento. Il PTFP scardina radicalmente questo assetto metodologico e operativo saldando le esigenze di personale in relazione alle funzioni istituzionali e agli obiettivi di performance organizzativa, efficienza, economicità e qualità dei servizi ai cittadini: "Il PTFP diventa lo strumento programmatico, modulabile e flessibile, per le esigenze di reclutamento e di gestione delle risorse umane necessarie all'organizzazione".

E ancora più chiaramente: "La nuova visione, introdotta dal D.Lgs. n. 75 del 2017, di superamento della dotazione organica, si sostanzia, quindi, nel fatto che tale strumento, solitamente cristallizzato in un atto sottoposto ad iter complesso per l'adozione, cede il passo ad un paradigma flessibile e finalizzato a rilevare realmente le effettive esigenze, quale il PTFP".

E anzi il documento si sposta ancora oltre, quando afferma che la dotazione organica si risolve nel valore finanziario di spesa potenziale massima sostenibile, talché la dotazione è ormai solo vincolo di spesa, nel cui ambito ogni amministrazione potrà, tramite il proprio PTFP, procedere annualmente alla modulazione qualitativa e quantitativa della propria consistenza di personale in base ai fabbisogni programmati.

Il PTFP ha quindi il compito di distinguere, per ogni anno, le risorse quantificate sulla base: della spesa per il personale in servizio a tempo indeterminato, dei possibili costi futuri da sostenere per il personale assegnato in mobilità temporanea in uscita per valutare gli effetti in caso di rientro, delle diverse tipologie di lavoro flessibile, dei risparmi da cessazione di rapporti di lavoro, delle facoltà assunzionali previste a legislazione vigente, dell'assunzione di categorie protette, delle eventuali procedure di mobilità.

La declinazione delle qualifiche, categorie o aree, distinte per fasce o posizioni economiche, si sposta nell'atto di programmazione del fabbisogno, che è determinato annualmente con un orizzonte triennale.

Le risorse umane

A questi fini, le linee di indirizzo forniscono alcune indicazioni volte a favorire l'ottimale impiego delle risorse nella stesura del PTFP, allo scopo di curarne l'ottimale distribuzione attraverso la coordinata attuazione dei processi di mobilità e di reclutamento.

Circa la mobilità (interna ed esterna), il documento richiama il comma 47 della L. n. 311 del 2004, che consente trasferimenti tra amministrazioni sottoposte a limitazioni; l'art. 14, comma 7, D.L. n. 95 del 2012, secondo cui le cessazioni per mobilità non possono essere calcolate come risparmio utile per definire l'ammontare delle disponibilità finanziarie da destinare alle assunzioni; e l'art. 30, D.Lgs. n. 165 del 2001.

Il PTFP deve poi indicare eventuali progressioni tra aree o categorie, secondo quanto introdotto dall'art. 22, comma 15, D.Lgs. n. 75 del 2017. Quindi individuare le scelte relative al reclutamento di nuovo personale con le modalità di cui all'art. 35, D.Lgs. n. 165 del 2001 e con le procedure speciali, con riferimento alle assunzioni a tempo indeterminato e al ricorso a tipologie di lavoro flessibile.

Deve poi dare conto dell'eventuale applicazione dell'art. 6-bis, D.Lgs. n. 165 del 2001 in caso di acquisto sul mercato di servizi, originariamente prodotti al proprio interno, al fine di dimostrare le conseguenti economie di gestione e per evidenziare le necessarie misure in materia di personale.

Circa i profili professionali, le linee di indirizzo invitano ciascuna amministrazione a tenere in debito conto la possibilità di raffronto con gli ordinamenti professionali vigenti in altri settori pubblici e privati o in altre pubbliche amministrazioni dei Paesi europei. Raccomandano particolare cura dell'efficacia e appropriatezza dei propri profili con riferimento all'organizzazione del lavoro, alle funzioni e alla struttura della propria amministrazione.

Impegnano le singole amministrazioni a tenere conto delle innovazioni, anche tecnologiche, e dei riflessi che queste comportano sulle declaratorie di area o categoria e sui contenuti dei profili, prefigurando la possibilità di rappresentare e definire in modo innovativo i contenuti professionali, individuare nuove figure o pervenire alla definizione di figure polivalenti.