12/01/2018 - Limiti alla facoltà d'instaurare rapporti di lavoro ai sensi dell'art. 90 TUEL

La Corte dei Conti-Lazio, con la deliberazione n. 63 del 9 novembre 2017, interpellata ai sensi dall'art. 7, comma 8, L. 5 giugno 2003, n. 131, affronta il tema delle preclusioni alle assunzioni ex art. 90, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267.

Giova ricordare, al riguardo, che il soprarichiamato articolo del TUEL prevede per gli enti locali la possibilità di ricorrere all'assunzione mediante contratto a termine di lavoratori da destinare ad appositi uffici posti alle dirette dipendenze del sindaco, a cui devono essere affidati esclusivamente funzioni di supporto di attività d'indirizzo e di controllo; tali incarichi sono, quindi, caratterizzati da un forte vincolo fiduciario. La predetta possibilità è condizionata alla mancanza di un dissesto o di un deficit strutturale dell'ente locale, e da questo presupposto emerge la qualità di assunzione particolarmente attenzionata sul piano finanziario e reiteratamente assoggettata a vincoli di spesa pubblica.

La questione posta dal Sindaco, tuttavia, riguarda l'assimilazione della situazione di riequilibrio finanziario pluriennale, pur in assenza di richiamo normativo espresso, a quelle di deficitarietà strutturale e/o di dissesto, che il legislatore ha inteso porre a condizioni negative di legittimità del reperimento del personale di staff ex art. 90 TUEL, appositamente assunto con contratto a tempo determinato.

Come illustrato dal giudice, l'istituto correttivo, introdotto ex novo nell'ordinamento contabile degli enti locali dall'art. 3, comma 1, lett. r), D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla L. 7 dicembre 2012, n. 213, e disciplinato dagli artt. 243-bis ss., D.Lgs. n. 267 del 2000, pur presentando una marcata distinzione sul piano procedurale, su quelli delle modalità di gestione e degli effetti esterni rispetto al dissesto finanziario, non se ne discosta quanto a presupposti: si tratta, infatti, di un rimedio percorribile in presenza di "squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario" non ripianabili nei modi e tempi ordinari di cui agli artt. 193 e 194 TUEL e presuppone, dunque, uno stato d'insolvenza in tutto assimilabile a quello disciplinato dall'art. 244 TUEL, venendo ad assumere in fase inziale una configurazione di uguale cogenza e piena alternatività rispetto a quest'ultimo. Depongono in questa direzione: i) la puntuale disciplina dei rapporti fra riequilibrio pluriennale e c.d. dissesto guidato ex art. 6, comma 2, D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 149, e l'automatico avvio di tale procedura quale conseguenza ineludibile dell'inefficacia del riequilibrio stesso; si tratta di disposizioni che, se da un lato evidenziano il favor legislativo per il riequilibrio pluriennale, quale percorso di risanamento intermedio rispetto al dissesto, dall'altro rimarcano l'identità della situazione sostanziale sottostante ad entrambi gli istituti; ii) la collocazione sistematica delle disposizioni in materia di riequilibrio finanziario pluriennale nell'ambito del Titolo VIII del TUEL, intitolato agli enti locali deficitari o dissestati, in una posizione di cerniera fra la disciplina della deficitarietà strutturale e quella del dissesto.

Quanto premesso, l'adita Corte ritiene che la preclusione alla possibilità d'instaurare rapporti di lavoro subordinato a tempo determinato intuitu personae ex art. 90 TUEL, presso gli enti locali strutturalmente deficitari o in stato di dissesto finanziario, sia riconducibile al complesso dei limiti e vincoli fissati alla discrezionalità strategico-gestionale degli enti in crisi, con la precipua finalità di garantire il perseguimento di prioritari obiettivi di risanamento strutturale e di pieno ripristino di condizioni di fisiologica funzionalità.

In effetti, posto che la detta facoltà assunzionale è opzione organizzativa tesa esclusivamente a garantire un supporto fiduciario agli organi di direzione politica dell'ente interessato e che, pertanto, costituisce una forma di provvista di personale non utilizzabile in mansioni di carattere generale, è indubitabile che il relativo esercizio produca effetti espansivi della spesa, tra l'altro in un ambito finanziario particolarmente sensibile per la tenuta dei conti, venendo a rappresentare un aggravio finanziario non compensato da benefici diretti in favore della collettività amministrata, che il legislatore ha inteso reputare in radice incompatibile con le scelte di rigore che devono essere adottate in presenza di gravi squilibri di bilancio, sancendo la recessività delle esigenze di supporto agli organi politici rispetto al miglior utilizzo delle risorse a ciò necessario per altre finalità, con sottrazione di ogni potere di ponderazione in merito agli enti interessati.

Ciò è, del resto, pienamente coerente con i vincoli e i controlli preventivi ai quali è subordinata, più in generale, l'attività assunzionale degli enti strutturalmente deficitari e in dissesto dall'art. 243 TUEL, e con gli obblighi di razionalizzazione dei costi inerenti ai servizi (essenziali e a domanda): per tale ragione, il Collegio ritiene che lo stretto argomento letterale non sia dirimente per circoscrivere la condizione negativa legittimante il reclutamento di collaboratori a termine in uffici di staff di cui all'art. 90, comma 1, TUEL, alle sole ipotesi espressamente richiamate dalla norma (condizione di deficitarietà strutturale e dissesto): infatti, se la ratio della limitazione di cui trattasi è ricollegabile al rafforzamento dell'obiettivo di risanamento degli enti in crisi, non vi è ragione per escluderne l'applicabilità anche agli enti che abbiano fatto ricorso al riequilibrio finanziario pluriennale.

In conclusione, la Corte ritiene che, secondo logica, le preclusioni fissate dall'art. 90, comma 1, TUEL, in ordine all'assunzione con contratti di lavoro a termine di personale in uffici di staff per gli enti strutturalmente deficitari, oltreché per quelli dissestati, debbano riferirsi anche alla fattispecie (intermedia) del riequilibrio finanziario pluriennale.

Corte dei Conti-Lazio, Sez. contr., Delib., 9 novembre 2017, n. 63