01/02/2018 - Attività di supporto all'accertamento e alla riscossione delle entrate locali

Nell'ambito delle attività di accertamento e riscossione delle entrate locali, tra l'integrale gestione diretta e la gestione esternalizzata, s'inserisce la gestione diretta che si avvale del supporto tecnico-amministrativo esterno. Detta soluzione intermedia consiste nell'esternalizzare i soli servizi "di supporto", ovvero tecnico-amministrativi, come l'aggiornamento delle banche dati, la predisposizione, la stampa, l'imbustamento e la postalizzazione degli atti, l'analisi statistica, la verifica circa l'esito delle notifiche piuttosto che dei pagamenti, l'archiviazione digitale, il recupero stragiudiziale, eccetera, ovvero attività che "affiancano" la gestione delle entrate che, comunque, rimane in capo all'Ente. Siffatta modalità di gestione diretta, avvalendosi all'esterno di servizi specialistici di supporto, presenta importanti aspetti positivi, soprattutto nelle realtà di minori dimensioni, potendo migliorare la gestione dell'intera procedura e la performance degli incassi.

L'art. 1, comma 39, Legge di bilancio 2018 (L. 27 dicembre 2017, n. 205, in G.U. n. 302 del 29 dicembre 2017 - Suppl. Ordinario n. 62), a decorrere dal 1° gennaio 2018 sopprime la norma, introdotta di recente attraverso l'art. 1, comma 11, D.L. 16 ottobre 2017, n. 148, che prevedeva il requisito d'iscrizione all'albo ministeriale di cui all'art. 53, D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, per l'espletamento dei servizi di supporto all'accertamento e alla riscossione delle entrate locali, così che la stessa è rimasta in vigore solamente qualche settimana, non producendo, di fatto, alcun effetto: la L. 4 dicembre 2017, n. 172, di conversione del D.L. n. 148 del 2017, infatti, è entrata in vigore il 6 dicembre 2017, mentre il secondo periodo del comma 11, art. 1, è stato soppresso il 27 dicembre 2017, con la L. n. 205 del 2017, ad ulteriore conferma che il nostro legislatore, sul tema della riscossione locale, non ha le idee molto chiare; la nuova disposizione, non avendo valenza retroattiva, era comunque applicabile agli affidamenti successivi alla data di entrata in vigore della legge di conversione del D.L. n. 148 del 2017, così che i contratti in corso sarebbero rimasti invariati fino alla loro naturale scadenza. In ogni caso, in questo modo, le attività di supporto all'accertamento e alla riscossione delle entrate di comuni e province, non saranno più riservate ai soggetti iscritti all'albo ministeriale.

L'ampia locuzione utilizzata dal legislatore nel soppresso art. 1, comma 11, D.L. n. 148 del 2017 «le funzioni e le attività di supporto propedeutiche all'accertamento e alla riscossione», involve tutte le attività che sono funzionali all'esecuzione della pretesa tributaria e patrimoniale da parte dell'ente, ivi compresa, a titolo esemplificativo l'attività di stampa, imbustamento notifica o quella di estrazione ed elaborazione di dati. Con la sua soppressione, la legge ha posto rimedio a quella che, in concreto, si traduceva in un'ingiustificata limitazione della libera concorrenza e un passo indietro rispetto al più recente orientamento giurisprudenziale e di prassi in argomento, nonché al bando Consip (in forza del quale gli Enti locali possono fornirsi on line del servizio di recupero crediti stragiudiziale, oltre che degli altri servizi di supporto all'accertamento e alla riscossione ordinaria e coattiva delle proprie entrate), che hanno, invece, riconosciuto la piena valenza delle attività di supporto/propedeutiche all'accertamento e alla riscossione delle entrate delle p.a. locali.

L'estensiva formulazione di cui al decreto fiscale 2017, infatti, avrebbe ostacolato l'acquisizione di servizi di supporto (informativi, logistici, legali, ecc.) correntemente utilizzati dai comuni nell'esercizio delle proprie funzioni di gestione delle entrate e, inoltre, avrebbe estromesso dal mercato molti soggetti che da anni operano con successo nel settore senza essere iscritti all'albo e che hanno interpretato l'intervento normativo, introdotto con un emendamento in sede di conversione del decreto, come un appoggio ad una categoria di operatori che, in questi anni, non sempre si è distinta per efficienza e correttezza.

La generalizzata previsione dell'iscrizione all'albo per lo svolgimento delle attività di supporto, avrebbe stravolto tutto il sistema su cui gli enti locali, soprattutto quelli di medie e piccole dimensioni, hanno fondato negli ultimi anni la propria attività impositiva e, in generale, di recupero delle entrate, presentando un notevole profilo di criticità per tutte quelle imprese che da tempo hanno concentrato la propria attività nel supporto alla gestione di attività meramente strumentali e funzionali ad attività direttamente gestite dagli enti.

Non ultimo, l'indeterminatezza della previsione aveva portato parte della dottrina a sollevare dubbi d'incostituzionalità, rilevando un contrasto della norma con l'art. 41 Cost. e con le libertà economiche comunitarie "nella misura in cui opera una ingiustificata restrizione della platea dei soggetti che possono svolgere attività meramente strumentali e funzionali ad attività direttamente gestite dagli enti".

Stroncati sul nascere, quindi, i potenziali effetti dannosi sui bilanci degli Enti locali, che sarebbero stati privati di efficaci strumenti correntemente utilizzati per la gestione e il recupero delle proprie entrate e che avrebbero penalizzato la continuità delle attività, viepiù in dispregio alla capacità di autonoma organizzazione di questi Enti nell'ambito delle svolgimento delle proprie funzioni.

In forza dell'art. 1, comma 39, L. n. 205 del 2017, dunque, per i soggetti che forniscono servizi di supporto all'accertamento e alla riscossione delle entrate locali, non è necessaria l'iscrizione all'albo dei riscuotitori ex art. 53, D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446: infatti, come da consolidata giurisprudenza amministrativa, se il requisito dell'iscrizione all'albo è strettamente collegato allo svolgimento di attività pubblicistica, laddove il servizio prestato in favore dell'Ente sia di mero supporto a tale attività pubblicistica e non anche in sua sostituzione, allora il requisito dell'iscrizione all'albo dei concessionari certo non pare necessario; anche la più recente prassi amministrativa va nello stesso senso ritenendo, in buona sostanza, che l'iscrizione all'albo ministeriale è necessaria solo se sono attribuite a soggetti terzi potestà tipicamente pubblicistiche, mentre non occorre nel caso in cui venga appaltata esclusivamente l'attività di mero supporto all'esercizio del potere tributario, che il Comune tuttavia mantenga nell'ambito del proprio diretto esercizio.

Restando le facoltà pubblicistiche in mano all'ente pubblico, l'ordinamento non avverte la necessità di richiedere un grado elevato di affidabilità nei terzi cui l'attività di mero supporto viene appaltata; pertanto, l'esercizio del supporto all'attività di gestione delle entrate, ivi compresi l'accertamento e la riscossione, può essere svolta da soggetti privati con standard di affidabilità presunta, finanziaria in primis, meno elevata di quanto non richiesto per lo svolgimento diretto di attività pubblicistiche. Dunque, l'affidamento dei servizi strumentali/di supporto è senz'altro differente dall'affidamento della concessione della gestione delle entrate, ma altrettanto legittimo; tali sono i servizi erogati da soggetti esterni a supporto dell'esercizio di funzioni amministrative di natura pubblicistica, delle quali resta titolare l'ente di riferimento e coi quali la stessa amministrazione provvede all'esercizio dei suoi compiti istituzionali.

Come di fatto confermato dalla legge di bilancio 2018, quindi, l'iscrizione all'albo ministeriale di cui all'art. 53, D.Lgs. n. 446 del 1997, è richiesta solo per i soggetti che svolgono le attività di accertamento e riscossione affidate in concessione e non anche quando l'incarico si limiti ad attività di supporto, poiché in quest'ultimo caso non sono affidate funzioni pubbliche, intervenendo solo nella fase istruttoria/endo-procedimentale di formazione degli atti, la cui paternità resta in capo all'Ente appaltante.

Il perimetro d'azione dell'albo è sempre stato oggetto di contrasti giurisprudenziali, in particolare sulle attività strumentali e propedeutiche alla gestione delle entrate.

Nel corso degli anni, è stato affermato che l'iscrizione all'albo è necessaria soltanto per l'affidamento dei servizi di accertamento e riscossione dei tributi, quindi non in caso di attività di supporto che, va precisato, deve trattarsi di attività senza maneggio di denaro pubblico.

Le legge di bilancio 2018, infine, ha chiarito come il requisito dell'iscrizione all'albo ha senso solo laddove l'ente affidi a terzi, ex art. 52, comma 2, lett. b, n. 1), D.Lgs. n. 446 del 1997, lo svolgimento delle attività di accertamento e/o di riscossione (volontaria o coattiva) dei tributi e di tutte le entrate atteso che, in tal modo, l'oggetto dell'affidamento è il maneggio del denaro di pertinenza dell'ente pubblico e la legge ha previsto un sistema di garanzie professionali e patrimoniali volto a tutelare l'affidamento, ridando così piena operatività alle attività imprenditoriali che offrono prestazioni a supporto delle entrate, non iscritte all'albo ministeriale.

Pertanto, nel caso in cui le prestazioni richieste non attengono all'attività di riscossione e non attribuiscono all'affidatario funzioni pubblicistiche, ma consistono in un'attività di supporto all'accertamento e al recupero dei tributi e resta in capo all'ente locale, quindi, la titolarità degli atti e la riscossione delle entrate derivanti dal servizio, oltre ai poteri di vigilanza e controllo dell'attività e all'emanazione di direttive comunali, non è richiesta l'iscrizione all'albo.

In conclusione, sull'esclusiva per le società iscritte all'albo ministeriale per lo svolgimento delle attività di supporto all'accertamento e riscossione delle entrate locali, molto rumore per nulla.

Art. 1, comma 39, L. 27 dicembre 2017, n. 205 (G.U. 29 dicembre 2017, n. 302, S.O.)