04/12/2018 - Natura giuridica dell'operazione di utilizzo del "Fondo di rotazione per le spese di demolizione delle opere abusive"
Natura giuridica dell'operazione di utilizzo del "Fondo di rotazione per le spese di demolizione delle opere abusive"
di Cristina Montanari - Responsabile dell'Area Finanziaria-Tributi del Comune di Serramazzoni e Vicesegretario Comunale
La crescente attualità del tema rappresentato dalle anticipazioni di risorse a valere sul "Fondo per le demolizioni delle opere abusive" (comprovata da alcuni dati emergenti dalla Relazione sul Rendiconto generale dello Stato per l'esercizio finanziario 2017, deliberata dalle Sezioni riunite della Corte dei conti ex art. 41, R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, e comunicata alle Presidenze della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica italiana il 26 giugno 2018), ha indotto l'Osservatorio sulla finanza e contabilità degli enti locali ad effettuare uno specifico intervento; si tenga conto, infatti, che mentre nel 2016 la Cassa depositi e prestiti S.p.A. ha concesso (prevalentemente a Comuni del Mezzogiorno) n. 105 anticipazioni per 7,5 milioni di euro, nel 2017 le anticipazioni concesse sono salite sia in termini numerici che di volume: n. 175 anticipazioni per un totale di 9,15 milioni di euro.
La dimensione del fenomeno, dunque, è stata ritenuta meritevole di uno specifico intervento dell'Osservatorio, tenuto conto che l'applicazione della disposizione di riferimento pone questioni interpretative tese ad individuare, in particolare, la natura giuridica dei prestiti elargiti ai Comuni con risorse a valere sul Fondo in parola e la loro incidenza sul piano contabile; al riguardo, in ogni caso, occorre rilevare che:
- il fondamento dell'atto d'indirizzo, in generale, è il monitoraggio della situazione della finanza pubblica locale che va intesa nell'interezza della sua consistenza e cioè sia per i profili propri e specifici delle regole contabili a presidio della sana gestione finanziaria, sia negli aspetti strumentale-organizzativi che sono parimenti essenziali nella comprensione e valutazione della suddetta situazione, per i quali è auspicabile il conseguimento di un apprezzabile livello di omogeneità e coerenza;
- la finalità dell'atto d'indirizzo in esame, adottato in conformità ai compiti intestati all'Osservatorio, con il D.M. 7 luglio 2015 del Ministro dell'Interno di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze, è incentivare comportamenti contabili e gestionali omogenei da parte degli enti locali nell'accesso e nella qualificazione delle anticipazioni di risorse a valere sul Fondo per le demolizioni delle opere abusive di cui all'art. 32, comma 12, D.L. n. 269 del 2003, concesse dalla Cassa depositi e prestiti S.p.A. sui costi relativi agli interventi di demolizione delle opere abusive localizzate nel proprio territorio;
- l'efficacia dell'atto d'indirizzo consiste nella rappresentazione di una linea d'azione per l'esercizio di compiti e funzioni, suscettibile di una condivisione nella motivazione dei provvedimenti e potenzialmente utile a realizzare un sistema di disciplina della materia interessata, coerente nei principi ed omogeneo negli effetti.
Quanto premesso, giova ricordare che:
- l'art. 32, comma 12, D.L. 30 settembre 2003, n. 269, convertito dalla L. 24 novembre 2003, n. 326, oggetto dell'atto d'indirizzo in commento, ha introdotto nell'ordinamento nuove «misure per la riqualificazione urbanistica, ambientale e paesaggistica, per l'incentivazione dell'attività di repressione dell'abusivismo edilizio, nonché per la definizione degli illeciti edilizi e delle occupazioni di aree demaniali», autorizzando la Cassa depositi e prestiti S.p.A. a costituire un Fondo di rotazione dell'importo massimo di 50 milioni di euro, denominato "Fondo per le demolizioni delle opere abusive", finalizzato a concedere ai Comuni anticipazioni, senza interessi, per finanziare i costi relativi agli interventi di demolizione delle opere abusive, garantendo così copertura e spesa alle demolizioni giudiziali (R.E.S.A.) e amministrative: spese giudiziarie, tecniche ed amministrative connesse all'attività di demolizione;
- le somme anticipate sono da restituirsi al Fondo stesso in un massimo di cinque anni, utilizzando le somme riscosse a carico dei responsabili degli abusi; modalità e condizioni per la restituzione sono state fissate con D.M. 23 luglio 2004 (pubblicato sulla G.U. n. 218 del 16 settembre 2004) del Ministro dell'Economia e delle Finanze, di concerto con il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti;
- lo strumento in esame è chiaramente ispirato dall'intento di agevolare la concreta realizzazione di interventi pubblici di ripristino dei luoghi oggetto di abusivismo edilizio;
- Cassa depositi e prestiti S.p.A. ha disciplinato il funzionamento del Fondo prevedendo la procedura d'accesso, le modalità di erogazione delle somme, il testo del contratto che deve essere sottoscritto da tutti i soggetti richiedenti e l'obbligo del rilascio da parte del Comune richiedente di un'apposita delegazione di pagamento irrevocabile e pro solvendo a valere sulle entrate afferenti ai primi tre titoli del bilancio annuale, come previsto dall'art. 206, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, relativo all'esercizio nel quale è stato previsto il ricorso all'anticipazione (circolari 28 ottobre 2004, n. 1254; 2 febbraio 2006, n. 1264 e 22 settembre 2010, n. 1279);
- l'anticipazione di risorse di cui trattasi è concepita secondo modalità di funzionamento tipiche dei fondi rotativi, le cui disponibilità vengono mano mano ricostituite tramite i rimborsi effettuati dagli utilizzatori;
- le Amministrazioni locali sono tenute alla restituzione di quanto ricevuto da Cassa depositi e prestiti S.p.A. indipendentemente dalla circostanza che abbiano recuperato o meno le somme necessarie per la demolizione dell'opera abusiva; qualora non provvedano direttamente, il Ministero dell'Interno si fa carico del reintegro al soggetto erogante, trattenendo le somme all'uopo necessarie dai fondi del bilancio dello Stato da trasferire, a qualsiasi titolo, ai Comuni interessati.
Alla luce di quanto sopra, il particolare meccanismo finanziario congegnato dal legislatore ha posto il problema relativo alla necessità d'inquadrare o meno dette anticipazioni tra gli strumenti d'indebitamento assumibili dall'ente locale, con il conseguente assoggettamento a tutti i relativi limiti, di natura qualitativa e quantitativa, posti dalla legislazione in materia.
Com è evidente, la qualificazione giuridica del fenomeno è foriera di rilevanti conseguenze pratiche, giacché l'inclusione delle anticipazioni in parola tra i finanziamenti esterni dell'ente locale, alla stessa stregua dei mutui e delle altre forme di ricorso al mercato finanziario consentite dalla legge, ridurrebbe significativamente l'ambito di operatività dello strumento in esame, precludendone l'accesso agli enti in dissesto finanziario e a quelli assoggettati alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale; per altro verso, occorre scongiurare interpretazioni elusive dei vincoli in tema d'indebitamento degli enti locali, a salvaguardia della sana gestione finanziaria e degli equilibri di bilancio presenti e futuri.
Non può trascurarsi al riguardo, il costante orientamento della magistratura contabile secondo cui, in estrema sintesi, la natura di anticipazione e l'obbligo di restituzione, sia pure in assenza d'interessi, implica, comunque, che le somme del "Fondo per le demolizioni delle opere abusive" erogate da Cassa depositi e prestiti S.p.A., rientrano fra le forme d'indebitamento di cui all'art. 202, D.Lgs. n. 267 del 2000, nonché ai sensi dell'art. 3, comma 17, L. 24 dicembre 2003, n. 350; come tale sottoposto a tutti i relativi limiti di legge (Corte dei conti-Campania, delibera 1° agosto 2018, n. 100; Corte dei conti-Piemonte, deliberazione 11 aprile 2013, n. 76; Corte dei conti-Sezioni riunite per la regione siciliana in sede consultiva, deliberazione n. 14/2013).
Ad ogni buon conto, l'Osservatorio, dopo aver evidenziato le differenze del meccanismo finanziario sotteso al rilascio delle anticipazioni in questione rispetto alla disciplina delle ordinarie operazioni di finanziamento stipulate dagli enti locali, conclude affermando che le finalità sottese all'azione amministrativa e le tipologie di spesa finanziabili dagli enti locali, tramite il ricorso alle anticipazioni di risorse dal Fondo rotativo di cui all'art. 31, comma 12, D.L. n. 269 del 2003, inducono ad escludere che esse diano luogo a fattispecie d'indebitamento, dando luogo, piuttosto, a mere anticipazioni soggette ad un autonomo assetto regolamentare; di qui l'impossibilità di precludere a priori l'accessibilità allo strumento per enti dissestati e per quelli che hanno attivato la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale di cui agli artt. 243-bis ss. del TUEL.
In definitiva, l'Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali, con proprio atto d'indirizzo del 26 ottobre 2018 ed in pieno contrasto con il giudice dei conti, sostiene che:
- le anticipazioni di risorse a valere sul Fondo per le demolizioni delle opere abusive di cui all'art. 32, comma 12, D.L. n. 269 del 2003, concesse da Cassa depositi e prestiti S.p.A. ai Comuni sui costi relativi agli interventi di demolizione delle opere abusive localizzate nel proprio territorio, non integrano un'operazione d'indebitamento ai fini dell'applicazione della normativa contabile;
- l'accesso al suddetto Fondo non può ritenersi precluso agli enti in condizioni di dissesto finanziario ai sensi dell'art. 244 del TUEL e a quelli assoggettati alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale di cui all'art. 243-bis dello stesso TUEL, per i quali resta in ogni caso primario l'obbligo d'individuare nel bilancio le risorse necessarie all'espletamento delle relative funzioni.
Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali, atto di indirizzo del 26 ottobre 2018
