29/08/2018 - Adozione dei provvedimenti di cui all’articolo 31, comma 5 del DPR n. 380 del 2001 e smi sugli immobili abusivi acquisiti al patrimonio comunale

uno schema di delibera predisposto dal collega Vito Antonio Bonanno

OGGETTO: Adozione dei provvedimenti di cui all’articolo 31, comma 5 del DPR n. 380 del 2001 e smi sugli immobili abusivi acquisiti al patrimonio comunale.

Premesso:

-che le opere edili realizzate in assenza di titoli abilitativi o in totale o grave difformità dagli stessi, oltre ad integrare violazione della legge penale, vanificano gli sforzi compiuti dall’amministrazione per l’attuazione di una regolare pianificazione urbanistica, finalizzata, oltre che ad un corretto uso del suolo, alla tutela di rilevanti interessi pubblici e della collettività;

-che il legislatore nazionale, con disposizioni pacificamente applicabili nell’ambito regionale, ha approntato un rigido apparato sanzionatorio per le violazioni più gravi della normativa urbanistico-edilizia, finalizzato al ripristino dell’equilibrio urbanistico violato nell’ottica di una tutela effettiva del territorio e del paesaggio, entrambi compromessi dalla violazione delle prescrizioni finalizzate al loro ordinato assetto e sviluppo;

-che tale sistema sanzionatorio è articolato in due fasi: nella prima, disciplinata dall’art. 2 dell’art. 31 del Dpr n. 380 del 2001, il dirigente competente accertata l’esecuzione di interventi in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali rispetto ad esso, notifica al proprietario e al responsabile dell’abuso l’ingiunzione a demolire le opere (o a rimuovere gli effetti degli interventi posti in essere senza la realizzazione di trasformazioni fisiche), indicando l’area che, in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione, sarà acquisita al patrimonio del Comune ai sensi del comma 3; la seconda fase, meramente eventuale, si apre solo se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi entro 90 giorni dalla notifica dell’ingiunzione a demolire, e consiste –secondo il contenuto precettivo dei commi da 3 a 6 del citato art. 31- nel trasferimento gratuito al patrimonio comunale del bene abusivo e dell’area di sedime come effetto automatico della mancata demolizione alla scadenza del termine di legge, al fine di agevolare quella che è l’ordinaria conseguenza, ovvero l’esito demolitorio, dell’illiceità di condotte poste in essere in violazione della disciplina urbanistica, cui dal 2014 si affianca anche l’irrogazione di una ulteriore sanzione pecuniaria prevista dal comma 4-bis della norma citata quale conseguenza della mancata ottemperanza all’ordine di demolizione;

Considerato:

-che l’acquisizione del bene abusivo al patrimonio comunale, con la sua irreversibile trasformazione in res extra commercium, avviene a titolo originario ed è finalizzata esclusivamente al suo perimento giuridico tramite la demolizione, quale sanzione ripristinatoria dell’equilibrio urbanistico compromesso, alla quale deve provvedere d’ufficio il Comune, con spese da porre a carico del proprietario, secondo le previsioni dell’art. 41 del Dpr n. 380/2001 e smi;

-che l’azione amministrativa di repressione degli abusi edilizi ha carattere obbligatorio e vincolato, e ”non ammette deroghe neppure nell’ipotesi in cui l’ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell’abuso e il trasferimento del bene non denoti intenti elusivi dell’onere di ripristino” ( così, Cons. Stato, Ad. Pl. 17.10.2017, n.9);

-che, parimenti, il Comune è obbligato ad eseguire eventuali ordini di demolizione emessi dal giudice penale nell’ambito di sentenze di condanna passate in giudicato per reati edilizi (comma 9 del citato art. 31), e ciò anche nell’ipotesi in cui l’amministrazione abbia provveduto alla sanatoria del bene abusivo per effetto della regolare presentazione della domanda di condono, fintanto che il giudice penale in sede di esecuzione della pena non provveda alla revoca dell’ordine di demolizione, previa verifica della legittimità del provvedimento amministrativo alla luce della disciplina urbanistica inerente all’edificabilità in tutte le sue declinazioni ( cfr. da ultimo, Cass., IV sez. pen. 29.3.2018, n.24151);

- che per l’attuazione delle demolizioni d’ufficio, il Comune può anche avvalersi delle strutture tecnico-operative del Ministero della Difesa, ai sensi dell’art. 2, commi 55 e 56 della legge 23.12.1996, n. 662, sulla base e alle condizioni di cui alla convenzione stipulata tra il Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti e il Ministero della Difesa in data 20.3.1998, inoltrando gli atti necessari alla Prefettura di Trapani;

- che per far fronte alle spese di demolizione, anticipando oneri che debbono gravare sul responsabile dell’abuso o sul proprietario dell’immobile abusivo, il Comune può utilizzare sia le risorse derivanti dalle speciali sanzioni pecuniarie di cui all’art. 31, comma 4-bis del Dpr n. 380 del 2001 sia le entrate da condono edilizio, oppure, in assenza di copertura finanziaria -nelle more della definizione dei criteri di riparto delle somme di cui al comma 26 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2017- può fare ricorso all’anticipazione senza interessi di somme del Fondo per le demolizioni delle opere abusive di cui alla legge n. 326 del 2003 gestito dalla Cassa Depositi e prestiti, da restituire in un periodo massimo di 5 anni, utilizzando le somme riscosse a carico degli esecutori degli abusi (cfr. Corte dei Conti SS.RR. in sede consultiva per la Regione siciliana n. 14/2013 e sezione regionale di controllo per la Regione Campania n. 100/2018);

Ritenuto, pertanto, che l’acquisizione del bene abusivo al patrimonio comunale e la conseguente trascrizione e voltura dell’effetto ablativo ope legis effettuate sulla base dell’ordinanza con la quale viene accertata la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione, non costituiscono il punto di approdo del regime sanzionatorio in quanto, come ha recentemente affermato la Corte Costituzionale, “il fatto che il bene diventi pubblico non comporta che l’opera diventi legittima sotto il profilo urbanistico-edilizio. Essa è destinata ad essere demolita con ordinanza del dirigente del competente ufficio comunale a spese dei responsabili dell’abuso” (cfr. Corte Cost. 5 luglio 2018, n.140);

Preso atto che la demolizione degli immobili abusivi acquisiti al patrimonio comunale costituisce, secondo la Corte Costituzionale, un principio fondamentale della materia “governo del territorio”;

Considerato, tuttavia, che la regola della demolizione –fermi restando i casi di impossibilità tecnica alla sua esecuzione per i quali sono previste sanzioni pecuniarie sostitutive- ammette una deroga; lo stesso comma 5, in via eccezionale, prevede –infatti- la possibilità di conservare l’opera quando, “con deliberazione consiliare si dichiari l’esistenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che l’opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di rispetto dell’assetto idrogeologico”;

Ritenuto che, in base al consolidato orientamento giurisprudenziale, la natura eccezionale di tali ipotesi, alternative alla ordinaria conseguenza della demolizione, impone una interpretazione restrittiva dei presupposti normativi in presenza dei quali il comune possa ritenere prevalenti altri interessi pubblici, rispetto a quello del ripristino dello status quo ante, che impongano la permanenza dell’opera, sempre che la stessa non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o afferenti l’assetto idrogeologico;

Preso atto che l’orientamento giurisprudenziale richiamato subordina la dichiarazione di sussistenza di prevalenti interessi pubblici a fronte dei quali lo strumento della demolizione assume carattere recessivo alle seguenti condizioni:

adozione di una deliberazione del consiglio comunale, che si pronunci in tal senso;
assenza di contrasto con rilevanti interessi urbanistici e, nel caso di costruzione in zona vincolata, assenza di contrasto con interessi ambientali e con l’assetto idrogeologico; in tali casi, l’assenza di contrasto deve essere accertata e dichiarata dall’amministrazione preposta alla tutela del vincolo;
chiara ed analitica indicazione, espressa per ciascuno degli immobili abusivi acquisiti al patrimonio, dello specifico prevalente interesse pubblico che contrasta con la sua demolizione; in particolare, è stato affermato che la dichiarazione di sussistenza di prevalenti interessi pubblici che impongono la permanenza dell’opera, implica un’analisi puntuale delle caratteristiche di ciascun immobile che evidenzi il rispetto dei canoni individuati dalla legge;

Considerato, altresì, che l’ordinamento regionale –con disciplina che la Corte Costituzionale con sentenza 5 maggio 1994, n.169 ha ritenuto conforme a Costituzione e coerente con i principi della legislazione statale in materia in quanto volta ad assicurare una abitazione ai bisognosi- contempla una possibilità ulteriore ed alternativa alla demolizione relativamente agli immobili abusivi acquisiti al patrimonio comunale, la cui costruzione sia stata ultimata entro il 23 marzo 1992;

Ritenuto, in particolare, che l’art. 4 della l.r. n. 17 del 1994, come modificato dall’art. 8 della l.r. 18 del 1994, consente che le opere abusive ultimate entro il 23 marzo 1992 e acquisite al patrimonio comunale in quanto non demolite dal proprietario a seguito dell’ordinanza di demolizione, possano essere destinate con deliberazione del consiglio comunale, riferita a ciascuno di tali immobili, e in assenza di vincoli urbanistici e/o ambientali, a soddisfare esigenze di edilizia residenziale, ritenute prevalenti rispetto all’interesse al ripristino dell’assetto urbanistico, assegnandolo tali immobili in diritto di abitazione ai responsabili dell’abuso che ne facciano richiesta, a condizione che gli immobili in questione siano l’unico cespite abitativo in possesso del richiedente e risultino adibiti anche di fatto a dimora abituale e principale del responsabile dell’abuso e del suo nucleo familiare;

Considerato che, al fine di dare impulso all’attività finalizzata alla repressione dell’abusivismo edilizio e alla gestione efficiente gestione del patrimonio comunale, cui è certamente riconducibile il territorio del comune, nel suo valore edilizio, urbanistico, ambientale, economico e storico-artistico, sono state messe in campo misure adeguate per realizzare i principi di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, sia contro l’utilizzo gratuito degli immobili abusivi non demoliti e non consegnati di fatto al Comune, con la notifica di diffide agli occupanti sine titulo contenente sia l’ordine di sgombero sia la quantificazione provvisoria delle somme da corrispondere al Comune a titolo di indennità di occupazione ed eventuali tributi comunali, sia anche per addivenire alla demolizione degli immobili per i quali non sussistono le eccezionali ragioni previste dalla legge, anche regionale, che consentono al consiglio comunale di dichiararne la destinazione a fini pubblici;

Dato atto, in particolare, che – a seguito dell’approvazione del Piano dettagliato degli obiettivi 2017/2019, con disposizione del dirigente pro tempore della direzione 1 prot. ___ del 6 settembre 2017, per dare concreta attuazione alla direttiva prot. ___ del ____, è stato costituito un apposito gruppo di lavoro interdirezionale, con il compito di effettuare la ricognizione degli immobili acquisiti al patrimonio comunale a seguito dell’inottemperanza all’ordine di demolizione ovvero a seguito di sentenza penale di condanna, per i quali tale trasferimento sia divenuto definitivo a seguito della scadenza dei termini di impugnazione o per il passaggio in giudicato delle sentenze che hanno definito eventuali ricorsi;

Dato atto, altresì, che l’attività del gruppo di lavoro è stata svolta sulla base di puntuali indicazioni operative sintetizzate una scheda tecnico-descrittiva da compilare per ciascun immobile, a seguito di apposito sopralluogo, con l’obiettivo di descrivere la situazione giuridico-amministrativa di ciascun cespite ed individuare le caratteristiche dell’immobile, la presenza di eventuali vincoli nella zona, le possibili destinazioni da poter imprimere con deliberazione consiliare;

Preso atto che la ricognizione ha riguardato un numero di 40 immobili, le cui schede tecniche descrittive corredate di documentazione fotografica sono depositate agli atti di ufficio, e la cui ubicazione nel territorio comunale è rappresentata nella planimetria che si allega sotto la lettera A;

Ritenuto che l’istruttoria de qua è riferita ad atti di acquisizione alla mano pubblica trascritti fino a tutto il __________ ;

Considerato che, ai fini dell’istruttoria da sottoporre al consiglio comunale per l’adozione dei provvedimenti di cui al richiamato comma 5 dell’art. 31 del DPR n. 380 del 2001, i coordinatori del gruppo di lavoro hanno presentato al dirigente in data 11.12.2017 con nota prot. 23302 una relazione di sintesi, dalla quale si evincono i seguenti criteri applicati dall’ufficio per l’individuazione degli immobili per i quali il consiglio comunale non può derogare alla via normale della demolizione:

presenza di ordini di demolizione emesso dal giudice penale;
sussistenza di vincoli di inedificabilità assoluta;
immobili non ultimati ( sola struttura o rustico) e, quindi, non immediatamente utilizzabili a meno di onerosi completamenti;
sussistenza di previsioni di tutela dettate dal PRG;

( questi aspetti a mio avviso meritano un approfondimento)

Ritenuto che solo n. 9 immobili in astratto sono suscettibili di eventuale utilizzo da parte dell’amministrazione comunale per finalità pubbliche, di cui n.2 per finalità di edilizia residenziale ai sensi e per gli effetti dell’art. 4 della l.r. n. 17 del 1994, solo subordinatamente alla presentazione di apposita istanza in tal senso e di suo effettivo accoglimento a seguito dell’istruttoria che deve essere effettuata dall’ufficio servizi sociali, secondo i criteri utilizzati per il riconoscimento del diritto all’assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica;

Dato atto che il bilancio 2018/2020, approvato dal consiglio comunale con deliberazione n. __ del 2 luglio 2018, in coerenza con il DUP 2018/2020, alla missione _____ prevede la somma di € ____ destinata alle demolizioni degli immobili abusivi;

Ritenuto rispondente ai principi di efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa individuare prime misure organizzative, con valore regolamentare, per la corretta attuazione dell’attività amministrativa finalizzata alla tutela territorio e del paesaggio e alla gestione dei beni abusivi acquisiti alla mano pubblica nelle more del completamento del procedimento sanzionatorio o della concreta destinazione degli stessi a finalità pubbliche ritenute prevalenti alla demolizione;

Ritenuto di dover sottoporre la presente proposta deliberativa al consiglio comunale, organo competente a valutare la sussistenza di interessi pubblici ostativi alla demolizione degli immobili abusivi acquisiti al patrimonio comunale;

PROPONE

di prendere atto dell’allegato elenco n.1 delle opere abusive acquisite al patrimonio comunale, oggetto dell’istruttoria dell’ufficio ai fini dell’adozione dei provvedimenti di cui all’art. 31, comma 5 del DPR n. 380 del 2001 e s.mi. ( farei un elenco riepilogativo che individua ciascun immobile per dati catastali, indirizzo, destinazione attuale, e descrizione di vincoli);
di dichiarare il prevalente interesse pubblico alla conservazione degli immobili di cui all’allegato elenco n.2, secondo le destinazioni espressamente indicate per ciascuno di tali immobili ( qui si fa un secondo elenco in cui si propone per i 9 immobili di cui ai punti C1 e C2 una destinazione; per i C1 la destinazione a edilizia residenziale ax art. 4 l.r. 17/1994); si può fare una riunione per individuare possibili destinazioni d’intesa con l’amministrazione
di indirizzare l’ufficio competente in materia di assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica a pubblicare entro 30 giorni dall’esecutività della presente deliberazione un apposito avviso pubblico, conforme ai requisiti e presupposti di cui all’art. 4 della l.r. 17/1994, per acquisire le eventuali domande e procedere all’assegnazione in diritto di abitazione gli immobili di cui ai nn.___ dell’elenco allegato 2, i quali – se concessi in diritto di abitazione – debbono essere inseriti nel patrimonio indisponibile del comune;
di inserire gli altri immobili, non contemplati nell’elenco di cui al punto 2, e quelli di cui al punto n. 3 che non dovessero essere richiesti in assegnazione o per i quali l’ufficio non dovesse riscontrare la presenza dei requisiti per la concessione del diritto di abitazione, nei programmi di demolizione d’ufficio da attuare a cura dell’ufficio abusivismo, nei limiti delle risorse finanziarie annualmente assegnate, previa valutazione tecnico economica di ciascun intervento di demolizione da sottoporre all’approvazione della giunta municipale, e comunicare preventivamente al privato nei confronti deve gravare la spesa;
di stabilire che, nelle more dell’attuazione degli interventi di demolizione ovvero di quelli finalizzati all’effettiva destinazione dei cespiti agli usi stabiliti, l’ufficio patrimonio garantisca la effettiva immissione in possesso da parte del comune nonché la loro sicurezza, e proceda al progressivo recupero delle indennità di occupazione sine titulo per quelli di fatto detenuti dall’autore dell’abuso o da altri soggetti, assicurando i medesimi adempimenti per gli altri immobili acquisiti successivamente a quelli oggetto della presente deliberazione; al fine di garantire l’efficacia e l’efficienza di tale attività amministrativa, l’ufficio abusivismo provvede alla tempestiva trasmissione all’ufficio del patrimonio dell’ordinanza di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione e della nota di trascrizione, unitamente ad una scheda analitica circa lo stato dell’immobile e la sua attuale consistenza.