11/10/2017 - La mappatura dei processi e il trattamento del rischio
La mappatura dei processi e il trattamento del rischio
Uno dei pilastri del sistema di prevenzione della corruzione è la “gestione del rischio corruttivo”. La metodologia utilizzata nel nostro Paese deriva dalla tecnica denominata “risk assessment”, volta alla determinazione del rischio associato a determinati pericoli o sorgenti di rischio che può essere applicata ai più svariati campi, dal settore alimentare, alla gestione ambientale, così come alla valutazione dei rischi per la salute e sicurezza nel lavoro. Nelle pubbliche amministrazioni questo sistema rientra nella pianificazione della prevenzione della corruzione e consiste in un processo che (come descritto nel PNA 2013) si caratterizza per le seguenti fasi:
- indicazione delle attività nell'ambito delle quali è più elevato il rischio di corruzione, “aree di rischio”;
- indicazione della metodologia utilizzata per effettuare la valutazione del rischio;
- programmazione delle misure di prevenzione utili a ridurre la probabilità che il rischio si verifichi, in riferimento a ciascuna area di rischio, con indicazione degli obiettivi, della tempistica, dei responsabili, degli indicatori e delle modalità di verifica dell’attuazione.
Trascorsi, ormai, cinque anni dall’emanazione della legge 190/2012 e dopo la predisposizione di ben cinque piani triennali, si può affermare di avere acquisito un’esperienza consolidata al riguardo che, per la prima volta, può essere messa a frutto, anche grazie alla decisione dell’ANAC di mantenere invariato il PNA per buona parte delle Amministrazioni.
Ciò vuol dire che il processo di gestione del rischio corruttivo, attualmente, può articolarsi come segue:
- L’individuazione delle aree di rischio
- La mappatura dei processi
- La pianificazione del trattamento del rischio
- Il monitoraggio e la rendicontazione
Le aree di rischio
La prima fase consiste nella elencazione degli ambiti omogenei di intervento di ciascuna amministrazione che, a seguito della sistematizzazione operata mediante l’aggiornamento 2015 al PNA, possiamo declinare come segue:
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acquisizione e progressione del personale |
corrisponde all’area di rischio precedentemente definita nel primo PNA, con esclusione dei processi che riguardano l’affidamento di incarichi |
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contratti pubblici |
è la nuova denominazione dell’area preesistente, con l’inclusione di tutti i processi che riguardano i “contratti” |
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provvedimenti ampliativi privi di effetto economico diretto |
corrisponde all’area preesistente (autorizzazioni, permessi, concessioni, ecc) |
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provvedimenti ampliativi con effetto economico diretto |
corrisponde all’area preesistente (contributi, sussidi, vantaggi economici di qualunque genere) |
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gestione dell’entrata |
contiene i processi che attengono alla acquisizione di risorse, in relazione alla tipologia dell’entrata (tributi, proventi, canoni, condoni…) |
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gestione della spesa |
possono rientrarvi gli atti dispositivi della spesa (p.es. gli impegni e le liquidazioni) |
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gestione del patrimonio |
Ne fanno parte tutti i processi che riguardano la gestione e la valorizzazione del patrimonio, sia in uso, sia affidato a terzi e di ogni bene che l’ente possiede “a qualsiasi titolo” (locazione passiva) |
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controlli, verifiche, ispezioni e sanzioni |
è l’ambito in cui si richiede la “pianificazione” delle azioni di controllo o verifica (p.es. abusivismo edilizio - SCIA) |
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incarichi e nomine |
è un’area di nuova individuazione, precedentemente compresa nella prima |
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affari legali e contenzioso |
riguarda le modalità di gestione del contenzioso, affidamento degli incarichi e liquidazione o per es. risarcimento del danno, rimborso spese) |
In ragione della specificità delle Amministrazioni, al fine di consentire la completezza dell’analisi, l’elencazione deve essere integrata con aree di rischio specifiche che (a titolo di esempio) negli enti locali possono prevedere “gli affidamenti del terzo settore” o la “pianificazione urbanistica”, mentre nel sistema sanitario possono riguardare “l’attività intra moenia”, “la gestione delle liste di attesa”, “la gestione del farmaco”, ecc.
Già in questa fase è opportuno procedere alla individuazione degli “ambiti di rischio” che (a giudizio di chi scrive) risultano più funzionali rispetto alla descrizione dei singoli rischi (come invece riportato nelle esemplificazioni dei PNA). Risulta più utile, infatti, (e più accettabile per gli operatori) definire all’interno di ogni fase quegli ambiti che risultino “critici” (per esempio: la definizione del quantum, la scelta del contraente, la verifica della prestazione) piuttosto che procedere alla elencazione dei rischi effettivi (gare con un'unica offerta valida, incompletezza della determinazione a contrarre, ecc.) che non potrà mai essere esauriente e risultare persino semplicistica.
A titolo di esempio, si riportano di seguito alcuni degli ambiti di rischio delle aree di nuova individuazione
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Gestione dell’entrata |
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Gestione della spesa |
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Gestione del patrimonio |
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Controlli, ispezioni e verifiche |
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Incarichi e nomine |
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Affari legali e contenzioso |
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La mappatura dei processi
Questa fase è da ritenersi centrale e nel documento di aggiornamento 2015 al PNA viene definita così: “è un modo “razionale” di individuare e rappresentare tutte le attività dell’ente per fini diversi” e “assume carattere strumentale a fini dell’identificazione, della valutazione e del trattamento dei rischi corruttivi12. L’effettivo svolgimento della mappatura deve risultare nel PTPC. L’accuratezza e l’esaustività della mappatura dei processi è un requisito indispensabile per la formulazione di adeguate misure di prevenzione e incide sulla qualità dell’analisi complessiva. L’obiettivo è che le amministrazioni e gli enti realizzino la mappatura di tutti i processi. Essa può essere effettuata con diversi livelli di approfondimento. Dal livello di approfondimento scelto dipende la precisione e, soprattutto, la completezza con la quale è possibile identificare i punti più vulnerabili del processo e, dunque, i rischi di corruzione che insistono sull’amministrazione o sull’ente.”
Come di evince, dopo una prima fase in cui si chiedeva la selezione dei “processi a rischio”, si è ritenuto, con il documento prima richiamato, di procedere alla elencazione di tutti i processi, avendo cura, per ciascuno di essi, di individuare le “prospettive di rischio”. Quest’ultima definizione, benché non venga esplicitamente utilizzata, può considerarsi una nuova modalità introdotta nel 2015, dal documento di aggiornamento, che risulta particolarmente funzionale rispetto alla metodologia precedentemente proposta nel PNA del 2013.
La metodologia proposta nel PNA del 2013
Il Piano nazionale, nella sua prima definizione propone una metodologia che orienta l’attenzione sugli ambiti ritenuti “di incidenza” ai fini del rischio. Tuttavia, la metodologia, sia da una prima visione e soprattutto in fase di applicazione, dimostra alcune superficialità derivanti da un approccio di tipo teorico che, inevitabilmente (come è accaduto) acquisisce informazioni derivanti da percezioni, anche discrezionali e produce un risultato che non si rivela di alcuna efficacia ai fini dell’analisi del rischio.
Riporto di seguito gli indici proposti, aggiungendo, nella colonna di destra, in corsivo, alcune osservazioni. Nella colonna centrale, tra parentesi, è indicato il punteggio proposto.
Indici di valutazione della probabilità
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discrezionalità
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Il processo è discrezionale?
- No, è del tutto vincolato (1) - E’ parzialmente vincolato dalla legge e da atti amministrativi (2) (regolamenti, direttive, circolari) - E’ parzialmente vincolato solo dalla legge (3) - E’ parzialmente vincolato solo da atti amministrativi (regolamenti, direttive, circolari)(4) - E’ altamente discrezionale (5) |
Potrebbe essere utile, ai fini della individuazione delle misure, chiedersi in quale ambito risieda tale discrezionalità (an, quomodo, quantum) e se viene esercitata con il ricorso a conoscenze di carattere tecnico o semplici valutazioni di opportunità. Altrimenti si corre il rischio che il valore attribuito sia anch’esso discrezionale |
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Rilevanza esterna
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Il processo produce effetti diretti all’esterno dell’amministrazione di riferimento? - No, ha come destinatario finale un ufficio interno (2) |
E da osservare che la rilevanza interna non può essere considerata come ambito scevro da interferenze. A conferma di ciò, la seconda area di rischio del PNA riguarda l’attività legata alla progressione del personale. Peraltro, nelle pubbliche amministrazioni “territoriali”, qualunque azione “interna” ha un impatto all’esterno |
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Complessità del processo
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Si tratta di un processo complesso che comporta il coinvolgimento di più amministrazioni (esclusi i controlli) in fasi successive per il conseguimento del risultato? - No, il processo coinvolge una sola p.a.(1) |
Non si comprende per quale ragione si ritenga che nel caso di più amministrazioni coinvolte il rischio sia maggiore. Si è portati a ritenere che valga la considerazione in senso opposto, proprio in ragione del coinvolgimento di più soggetti esterni. |
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Valore economico
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Qual è l’impatto economico del processo? - Ha rilevanza esclusivamente interna (1) |
L’informazione è certamente utile se riferita al processo. Non si comprende il riferimento all’ “evento” visto che l’ambito di analisi riguarda il processo |
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Frazionabilità del processo
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Il risultato finale del processo può essere raggiunto anche effettuando una pluralità di operazioni di entità economica ridotta che, considerate complessivamente, alla fine assicurano lo stesso risultato (es.: pluralità di affidamenti ridotti)? No (1) |
Certamente si tratta di un rischio che può comportare una diversa configurazione delle modalità di azione e abbassare il livello dei controlli e degli obblighi adempimentali. Si osserva, tuttavia, che risulta di difficile rilevazione e non può essere riferito a tutti i processi |
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controlli
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Anche sulla base dell’esperienza pregressa, il tipo di controllo applicato sul processo è adeguato a neutralizzare il rischio? Sì, costituisce un efficace strumento di neutralizzazione (1) |
Il dato richiesto è importante, ma così come è formulata la domanda, presuppone un giudizio altamente discrezionale che, peraltro, difficilmente può essere espresso in modo “reale” senza incorrere in eventuali responsabilità per le conseguenti omissioni |
Indici di valutazione dell’impatto
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Impatto organizzativo |
Rispetto al totale del personale impiegato nel singolo servizio (unità organizzativa semplice) competente a svolgere il processo (o la fase di processo di competenza della p.a.) nell’ambito della singola p.a., quale percentuale di personale è impiegata nel processo? (se il processo coinvolge l’attività di più servizi nell’ambito della stessa p.a. occorre riferire la percentuale al personale impiegato nei servizi coinvolti)
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Non è chiara la finalità dell’indicatore. Infatti, se per impatto si intende il numero massimo di dipendenti coinvolti, ciò dovrebbe essere considerato come un “sistema di coinvolgimento diffuso” che previene eventuali interferenze. Il valore proposto dalla metodologia, invece, riporta valori in senso opposto |
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Impatto economico |
Nel corso degli ultimi 5 anni sono state pronunciate sentenze della Corte dei conti a carico di dipendenti (dirigenti e dipendenti) della p.a. di riferimento o sono state pronunciate sentenze di risarcimento del danno nei confronti della p.a. di riferimento per la medesima tipologia di evento o di tipologie analoghe? No (1) |
Certamente l’informazione fornisce un dato di particolare rilievo. Sarebbe opportuno ritenere “sensibile” anche il processo che ha generato dei rilievi pur se non abbiamo portato alla emanazione di una specifica sentenza o persino segnalazioni e denuncia, anche a conferma dell’interesse attribuito da parte di altri soggetti. |
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Impatto reputazionale |
Nel corso degli ultimi 5 anni sono stati pubblicati su giornali o riviste articoli aventi ad oggetto il medesimo evento o eventi analoghi? |
L’informazione è certamente utile se riferita al processo. Non si comprende il riferimento all’ “evento” visto che l’ambito di analisi riguarda il processo |
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Impatto organizzativo, economico e sull’immagine |
A quale livello può collocarsi il rischio dell’evento (livello apicale, livello intermedio o livello basso) ovvero la posizione/il ruolo che l’eventuale soggetto riveste nell’organizzazione è elevata, media o bassa? A livello di addetto (1) |
L’indice opera una gradualità di rischio in ragione del ruolo rivestito, ponderato in base alla posizione gerarchica. Probabilmente non tiene conto della funzione istruttoria che viene affidata a soggetti diversi dagli apicali, nei quali si annidano “attività e inerzie” che possono determinare gli esiti del processo. |
La metodologia proposta nell’aggiornamento 2015 al PNA
Se è consentito esprimere un apprezzamento (a conferma che le osservazioni che precedono hanno solo lo scopo di fornire un contributo e non una critica) si può affermare che il documento di aggiornamento al PNA rappresenta una svolta importante, dal punto di vista metodologico. Si ha l’impressione, infatti, che l’ANAC, con quel documento, operi una scelta di maggiore concretezza, abbandonando la precedente impostazione marcatamente teorica, per approdare verso una metodologia più attinente al contesto delle pubbliche amministrazioni.
Nel punto 6.4, infatti, afferma: “fermo restando quanto previsto nel PNA, al fine di evitare l’identificazione di misure generiche, sarebbe di sicura utilità considerare per l’analisi del rischio anche l’individuazione e la comprensione delle cause degli eventi rischiosi, cioè delle circostanze che favoriscono il verificarsi dell’evento. Tali cause possono essere, per ogni rischio, molteplici e combinarsi tra loro. Ad esempio, tenuto naturalmente conto che gli eventi si verificano in presenza di pressioni volte al condizionamento improprio della cura dell’interesse generale:
.a) mancanza di controlli: in fase di analisi andrà verificato se presso l’amministrazione siano già stati predisposti – ma soprattutto efficacemente attuati – strumenti di controllo relativi agli eventi rischiosi;
.b) mancanza di trasparenza;
.c) eccessiva regolamentazione, complessità e scarsa chiarezza della normativa di riferimento;
.d) esercizio prolungato ed esclusivo della responsabilità di un processo da parte di pochi o di un
unico soggetto;
.e) scarsa responsabilizzazione interna;
.f) inadeguatezza o assenza di competenze del personale addetto ai processi;
.g) inadeguata diffusione della cultura della legalità;
.h) mancata attuazione del principio di distinzione tra politica e amministrazione.
Con l’elencazione che procede, possiamo affermare che l’Autorità ha fornito una importante guida nella ricerca degli ambiti di rischio, non più legati alla generica ricerca di “probabilità” o percezioni, ma direttamente riferite ad ambiti ricorrenti nell’azione amministrativa.
In aggiunta, inoltre, poco più avanti, nello stesso documento, ha praticato una “classificazione delle misure di prevenzione”, così articolate:
- misure di controllo;
- misure di trasparenza;
- misure di definizione e promozione dell’etica e di standard di comportamento;
- misure di regolamentazione;
- misure di semplificazione dell’organizzazione/riduzione dei livelli/riduzione del numero degli uffici;
- misure di semplificazione di processi/procedimenti;
- misure di formazione;
- misure di sensibilizzazione e partecipazione;
- misure di rotazione;
- misure di segnalazione e protezione;
- misure di disciplina del conflitto di interessi;
- misure di regolazione dei rapporti con i “rappresentanti di interessi particolari” (lobbies).
Questa elencazione si rivela particolarmente utile se viene messa in relazione con le “prospettive di rischio” prima individuate, al punto da potere simulare una correlazione
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Ambito di rischio |
Tipologia di misura |
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Mancata previsione di obblighi di trasparenza |
Previsione di misure di trasparenza |
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Mancanza o inadeguatezza dei controlli amministrativi |
Misure di controllo |
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Mancanza o inadeguatezza della regolamentazione |
Previsione di atti di regolamentazione |
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Mancanza o inadeguatezza di prescrizioni di tipo organizzativo |
Interventi organizzativi |
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Mancanza o inadeguatezza di strumenti di partecipazione |
Attivazione di strumenti di partecipazione |
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Probabilità di conflitti di interessi |
Verifica di assenza di conflitti di interessi |
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Inadeguatezza delle conoscenze di tipo teorico o pratico |
Attuazione di Interventi formativi |
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Ecc. |
Ecc. |
Sia chiaro che questo schema proposto non è esplicitamente contenuto nel documento del 2015, ma può ritenersi come una metodologia che discende da quella impostazione, che si rivela di particolare utilità. Innanzitutto perché facilita l’esame degli ambiti di rischio, individuandoli proprio nelle fasi che caratterizzano l’attività amministrativa. E soprattutto consente una immediata relazione con le “tipologie di misure” da applicare, realizzando in modo pieno ed efficace sia la mappatura che il trattamento del rischio.
Santo Fabiano
