10/10/2017 - E' vincolante il parere dei revisori dei conti nelle transazioni di rilievo negli enti locali

La Corte di Conti, sezione regionale di controllo per l'Emilia Romagna, con la deliberazione n. 129 del 12 settembre 2017, in modo innovativo rispetto a precedenti orientamenti, ha affermato che l'ente locale deve richiedere il parere all'organo di revisione anche in riferimento a transazioni non di competenza del Consiglio comunale, quando le stesse sono di particolare rilievo, o relative a controversie di notevole entità.

Le problematiche legate agli incarichi professionali

Nell'aprile del 2016, la Sezione regionale di controllo dell'E/R della Corte dei Conti, in esecuzione del programma relativo all'attività 2016, che prevedeva l'effettuazione di "un esame delle modalità adottate dagli enti per la gestione dei servizi legali e di patrocinio, i criteri adottati per la contabilizzazione delle spese, la scelta dei professionisti esterni, le modalità di determinazione dei compensi", ha trasmesso ad un ente locale un questionario, nonché una tabella relativa agli incarichi legali affidati all'esterno, da compilare a cura dell'ente.

La Sezione, esaminate le risposte fornite, nonché l'allegato elenco degli incarichi affidati all'esterno, ha evidenziato che il comune in analisi ha istituito l'ufficio legale con la presenza in forza di un legale, come previsto nella pianta organica.

Il comune ha evidenziato che nel corso del 2015 ha fatto ricorso a 2 transazioni: una prima avente ad oggetto un recupero crediti in favore del Comune; l'altra, concernente un risarcimento danni chiesto a carico del comune.

Il Comune ha rimborsato spese legali per l'importo di euro 30.000 "per procedimento penale a seguito di sinistro, per il quale i due dirigenti sono stati assolti. E' stata chiesta l'attivazione delle Polizze di tutela legale dell'Ente."

Il rimborso è stato riconosciuto legittimamente, poiché basato sulla motivazione della sentenza di assoluzione, per la quale "il fatto non sussiste".

Non sono stati riconosciuti debiti fuori bilancio per incarichi legali.

A partire dalla deliberazione n. 19/2009/PAR, della Sezione regionale di controllo per la Basilicata, la giurisprudenza di questa Corte si era progressivamente consolidata nel considerare il singolo incarico di patrocinio legale come non integrante un appalto di servizi, bensì un contratto d'opera intellettuale, regolato dall'art. 2230 c.c. In ogni caso, la magistratura contabile già riteneva che detta tipologia d'incarico, pur non riconducibile direttamente agli incarichi professionali esterni disciplinati dall'art. 7, comma 6 ss., D.Lgs. n. 165 del 2001, poiché conferito per adempimenti obbligatori per legge (mancando, pertanto, in tali ipotesi, qualsiasi facoltà discrezionale dell'amministrazione), non potesse comunque essere oggetto di affidamento diretto, dovendo essere attribuito a seguito di procedura comparativa, aperta a tutti i possibili interessati. Ciò, allo scopo di consentire il rispetto dei principi di imparzialità e trasparenza.

La ricostruzione della disciplina applicabile agli incarichi aventi a oggetto un singolo patrocinio legale dev'essere, tuttavia, rivista, alla luce dell'entrata in vigore, il 19 aprile 2016, del D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50. A decorrere da tale data anche il singolo incarico di patrocinio legale appare dover essere inquadrato come appalto di servizi; ciò, sulla base del disposto di cui all'art. 17 (recante "Esclusioni specifiche per contratti di appalto e concessione di servizi"), che considera come contratto escluso la rappresentanza legale di un cliente, da parte di un avvocato, in un procedimento giudiziario dinanzi a organi giurisdizionali, nonché la consulenza legale fornita in preparazione di detto procedimento.

I giudici contabili evidenziano che anche dopo l'emanazione del nuovo codice dei contratti pubblici, l'ente deve preliminarmente operare una ricognizione interna finalizzata ad accertare l'impossibilità, da parte del personale, a svolgere l'incarico (così, da ultima, questa Sezione con la citata deliberazione n. 66/2016).

Con la recente sentenza n. 334 del 6 febbraio 2017, il TAR Sicilia, Palermo, Sez. III, nel giudicare l'affidamento di un appalto di servizi legali alla luce del nuovo codice dei contratti pubblici, ha rimarcato come per esso debba essere assicurata la massima partecipazione mediante una procedura di tipo comparativo idonea a permettere a tutti gli aventi diritto di partecipare, in condizioni di parità e uguaglianza, alla selezione per la scelta del contraente. Tali indicazioni sono pienamente condivisibili, consentendo, inoltre, di assicurare il migliore utilizzo delle risorse pubbliche.

Sulle richiamate novità normative l'Anac, con delibera n. 1158/2016 ha evidenziato, operando una specificazione condivisa dalla Sezione contabile emiliano – romagnola, che nell'affidamento di un patrocinio legale le amministrazioni possono attuare i principi di cui all'art. 4del codice dei contratti pubblici applicando sistemi di qualificazione, ovvero la redazione di un elenco di operatori qualificati, mediante una procedura trasparente e aperta, oggetto di adeguata pubblicità, dal quale selezionare, su una base non discriminatoria, gli operatori che saranno invitati a presentare offerte.

Il parere dell'organo di revisione sulle transazioni

I giudici contabili si soffermano su quanto affermato dal Comune con la risposta fornita al questionario; in particolare il Comune, a seguito di una specifica richiesta istruttoria, ha dichiarato che la valutazione di congruità dei preventivi non è formalizzata in atti, pur affermando che il servizio legale verifica detti preventivi, prima di affermarne la congruità.

Pur costituendo la transazione uno strumento che si presta ad abusi, la giurisprudenza della Corte dei Conti è ormai consolidata nel ritenere pienamente ammissibile il ricorso a tale strumento, ove risulti conveniente per l'Amministrazione, anche in riferimento a fattispecie rispetto alle quali non sia legislativamente previsto il tentativo obbligatorio di mediazione. Occorre, tuttavia, la massima prudenza da parte dell'ente, nonché una dettagliata motivazione che dia conto del percorso logico seguito per giungere alla definizione transattiva della controversia, anche sulla base di un giudizio prognostico circa l'esito del contenzioso.

In particolare la deliberazione di Giunta di autorizzazione alla transazione reca il parere favorevole dell'Avvocatura interna e i pareri di regolarità tecnica e contabile. Tuttavia, non è stato richiesto il parere dell'Organo di revisione, a differenza di quanto avvenuto in occasione della seconda transazione (deliberazione del C.C. del luglio 2015). La Sezione è a conoscenza dei precedenti giurisprudenziali che hanno ritenuto obbligatoria l'acquisizione di detto parere solo nel caso in cui costituisca atto di un procedimento che deve concludersi con una delibera del Consiglio, pertanto tale mancata richiesta non sembra viziare l'atto.

I giudici contabili sono del parere che è utile segnalare l'opportunità, da parte dell'ente pubblico, di chiedere un parere all'Organo di revisione anche in riferimento a transazioni non di competenza del Consiglio, ove le stesse siano di particolare rilievo, o relative a controversie di notevole entità. Ovviamente in detti casi, qualora non siano state previamente ampliate in via regolamentare le funzioni dei revisori, ai sensi dell'art. 239, comma 6 del TUEL (ampliamento che è rimesso alla discrezionale potestà dell'ente locale, ma che sarebbe utile) non vi è l'obbligo da parte dell'Organo di controllo interno di rendere il parere.

Il parere dell'organo di revisione

Le funzioni dell'organo di revisione sono statuite dal comma 1, dell'art. 239, D.Lgs. 267 del 2000 e, in sintesi, risultano essere le seguenti:

- attività di collaborazione con l'organo consiliare nella sua funzione di controllo e di indirizzo, secondo le disposizioni dello statuto e del regolamento;

- attività di controllo e vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria, economica e patrimoniale della gestione diretta ed indiretta intesa nella sua interezza che include l'acquisizione di entrate e l'effettuazione di spese, l'attività contrattuale, l'amministrazione dei beni, gli adempimenti fiscali.

L'attività dell'organo di revisione viene espletata attraverso:

- pareri sul bilancio e relative variazioni;

- verifiche periodiche;

- attestazioni sulla corrispondenza del rendiconto alle risultanze della gestione;

- rilievi e proposte tendenti a conseguire efficienza, produttività ed economicità della gestione;

- referti all'organo consiliare su gravi irregolarità di gestione.

I risultati dell'attività di controllo trovano evidenziazione nella relazione al rendiconto in cui, in aggiunta all'attestazione della corrispondenza dei dati alle risultanze della gestione, è prevista l'inclusione di rilievi, considerazioni e proposte tendenti a conseguire efficienza, produttività ed economicità della gestione, attività intesa come forma di collaborazione con il Consiglio.

Non compete all'organo di revisione esprimere giudizio in merito alle scelte operate dall'ente nell'esercizio della propria autonomia.

L'attività di controllo da parte dell'organo di revisione si svolge nell'arco temporale dell'esercizio finanziario e riguarda:

- gli atti di programmazione, gestione e rendicontazione;

- la vigilanza sulla regolarità contabile e finanziaria della gestione, intesa come controllo concomitante per verificare se la gestione si svolge secondo criteri di legalità, di efficienza ed economicità, suggerendo, nel caso, eventuali azioni correttive che si rendono necessari;

- la vigilanza sulla gestione economica;

- l'analisi dei risultati;

- la vigilanza sulle istituzioni, aziende, consorzi, società ed organismi partecipati intesa anche come verifica della congruità dei contratti di servizio, nell'ottica del perseguimento del principio di sana gestione finanziaria per assicurare il mantenimento degli equilibri, ed evitare forme elusive del rispetto del patto di stabilità interno.

Le conclusioni

Per quanto sopra esposto, i giudici contabili inviano l'ente locale ad assicurare il rispetto della normativa e dei principi per l'affidamento di incarichi legali ed invita l'organo di revisione a vigilare sulla legittimità dell'azione dell'ente nell'affidamento di incarichi legali.

Corte dei Conti-Emilia Romagna, Sez. contr., Delib., 12 settembre 2017, n. 129