28/11/2017 - Valorizzare i contratti flessibili e superare il precariato. La nuova circolare Madia

Sul superamento del precariato, la teoria di disposizioni che si sono succedute nell'ultimo decennio è piuttosto corposa. A cominciare dai commi 519, 529, 558 e 560 della L. n. 296 del 2006, per proseguire con l'art. 3, comma 90, L. n. 244 del 2007; l'art. 1, comma 401, L. n. 228 del 2012, che ha inserito il comma 3-bis all'art. 35, D.Lgs. n. 165 del 2001; l'art. 4, D.L. n. 101 del 2013 convertito dalla L. n. 125 del 2013; il comma 426 della L. n. 190 del 2014, che ha prorogato al 31 dicembre 2018 il termine per le stabilizzazioni; l'art. 1, comma 227, L. n. 208 del 2015; l'art. 17, D.L. n. 113 del 2016 convertito dalla L. n. 160 del 2016, relativo al personale educativo.

Una lunga serie di provvedimenti tesi a superare il fenomeno cronico del precariato nel pubblico impiego che però ha stentato a raggiungere l'obiettivo, se il D.Lgs. n. 75 del 2017 ha avvertito la necessità di intervenire ancora sull'argomento inserendo ulteriori strumenti, che la Ministra Madia ora compendia nella circolare n. 3/2017.

I riferimenti assunti dal documento sono infatti all'art. 5, che inserisce il comma 5-bis all'art. 7, D.Lgs. n. 165 del 2001 con cui si vieta alle amministrazioni pubbliche di stipulare contratti di collaborazione che si concretano in prestazioni di lavoro esclusivamente personali, continuative e le cui modalità di esecuzione siano organizzate dal committente anche con riferimento ai tempi e al luogo di lavoro; stringe ulteriormente le ipotesi in cui è possibile ricorrere a contratti flessibili, eliminando le co.co.co. E all'art. 6, che modifica l'art. 35, D.Lgs. n. 165 del 2001 in tema di reclutamento del personale.

Ma soprattutto sono all'art. 20, espressamente finalizzato a superare il precariato, ridurre il ricorso ai contratti a termine e valorizzare la professionalità acquisita dal personale con rapporto di lavoro a tempo determinato. Obiettivi da raggiungere nel triennio 2018-2020 con assunzioni a tempo indeterminato di personale non dirigenziale che possegga "tutti" i requisiti ivi elencati.

Ulteriore possibilità è al comma 2: nello stesso triennio 2018-2020, le amministrazioni possono bandire procedure concorsuali riservate, in misura non superiore al 50% dei posti disponibili, al personale che risulti titolare, successivamente alla data di entrata in vigore della L. n. 124 del 2015, di un contratto di lavoro flessibile presso l'amministrazione che bandisce il concorso; e che abbia maturato, al 31 dicembre 2017, almeno tre anni di contratto, anche non continuativi, negli ultimi otto.

Al fine di sostenere la spesa relativa alle due procedure di cui sopra, il comma 3 offre anche la possibilità di elevare gli ordinari limiti finanziari per le assunzioni a tempo indeterminato utilizzando le risorse previste per i contratti di lavoro flessibile nei limiti di spesa di cui all'art. 9, comma 28, D.L. n. 78 del 2010, con alcune condizioni: devono essere osservate le norme di contenimento della spesa di personale; i limiti possono essere elevati al netto delle risorse destinate alle assunzioni a tempo indeterminato per reclutamento tramite concorso pubblico; la risorse previste per i contratti di lavoro flessibile devono essere calcolate in misura corrispondente al loro ammontare medio nel triennio 2015-2017; le amministrazioni devono essere in grado di sostenere a regime la relativa spesa e devono prevedere nei propri bilanci la contestuale e definitiva riduzione del valore di spesa utilizzato per le assunzioni a tempo indeterminato dal tetto di cui all'art. 9, comma 28.

Ulteriore restrizione è al comma 4, che nega la possibilità di utilizzare i due strumenti ai Comuni che per l'intero quinquennio 2012-2016 non hanno rispettato i vincoli di finanza pubblica. Un allargamento è invece previsto per le Regioni a statuto speciale e relativi enti territoriali.

Altra condizione è dal comma 5, in base al quale fino al termine delle procedure di cui ai commi 1 e 2, è fatto divieto di instaurare ulteriori rapporti di lavoro flessibile per le professionalità interessate dalle predette procedure. Così come resta l'esclusione dalle procedure sopra descritte del servizio prestato in virtù di contratti di cui agli artt. 90 e 110 del Tuel, quindi non solo degli uffici di diretta collaborazione degli organi politici ma anche dei dirigenti "a contratto".

Rimane la possibilità di prorogare i rapporti di lavoro flessibile con i soggetti che partecipano alle procedure di cui ai commi 1 e 2, fino alla loro conclusione, nei limiti delle risorse di cui all'art. 9, comma 28 (comma 8).

Restano le previsioni del comma 14, relative alle assunzioni a tempo indeterminato disciplinate dai commi 209, 211 e 212 della L. n. 147 del 2013, relativi ai lavoratori socialmente utili (LSU): queste sono consentite anche nel triennio 2018-2020, con la possibilità per le amministrazioni interessate di utilizzare le risorse per le assunzioni a tempo determinato o previste da leggi regionali.

La circolare

Un ventaglio di strumenti e soluzioni, quelle prospettate dalla legge, grazie ai quali è oggi possibile superare definitivamente il precariato, ricorrendo alle forme flessibili nei soli casi espressamente previsti. La circolare n. 3 della Ministra Madia ha soprattutto questa ambizione: sostenere e stimolare le amministrazioni nell'applicazione corretta e sollecita delle nuove disposizioni con la finalità di chiudere definitivamente un periodo storico della PA italiana e aprirne uno di "normalità", fatto di nuove assunzioni a tempo indeterminato e limitazione del lavoro flessibile ai soli casi di fisiologica necessità.

L'art. 20, dunque. La circolare ripercorre le possibilità offerte dai commi 1 e 2, precisando per quest'ultimo che, riferendosi ai contratti di lavoro flessibile, la norma consente di ricomprendere nel reclutamento speciale transitorio anche i titolari di collaborazioni coordinate e continuative (co.co.co.). Poi ricorda che sono esclusi i contratti di lavoro aventi ad oggetto il conferimento di incarichi dirigenziali, il servizio prestato negli uffici di diretta collaborazione degli organi politici, il personale docente e ATA presso le istituzioni scolastiche ed educative statali, i contratti di somministrazione.

Le procedure di reclutamento speciale, rammenta la circolare, devono svolgersi in coerenza col piano triennale dei fabbisogni di personale, introdotto all'art. 6, D.Lgs. n. 165 del 2001, con l'indicazione della relativa copertura finanziaria. Piano che deve essere coerente con le linee di indirizzo di cui all'art. 6-ter, da emanare a cura della Funzione pubblica previa intesa in Conferenza unificata.

Le linee di indirizzo non sono state ancora emanate, per cui la circolare si perita di segnalare che nelle more le amministrazioni possono comunque procedere all'attuazione delle misure previste dall'art. 20 a partire dal 2018, "tenendo conto dei limiti derivanti dalle risorse finanziarie a disposizione e delle figure professionali già presenti nella pianta organica". Del resto, ricorda, il divieto di assumere posto dall'art. 6, comma 6, del D.Lgs. n. 165 del 2001 nel caso di mandata adozione del piano si applica, secondo quanto previsto dall'art. 22, comma 1, D.Lgs. n. 75 del 2017, a decorrere dal 30 marzo 2018 e comunque solo decorsi sessanta giorni dalla pubblicazione delle linee di indirizzo.

La Ministra però raccomanda alle singole amministrazioni che volessero avviare subito le procedure di operare una ricognizione del personale potenzialmente interessato e delle esigenze di professionalità da reclutare attraverso tali procedure, in modo che nel piano adottato le procedure speciali risultino coerenti con quelle che speciali non sono.

La circolare consiglia un apposito "atto interno" che evidenzi il personale in possesso dei requisiti previsti dall'art. 20, distinguendo i destinatari del comma 1 da quelli del comma 2, definendo le ragioni delle loro scelte e descrivendo le modalità di svolgimento delle procedure concorsuali riservate. Ricorda infine che le procedure speciali di reclutamento sono finalizzate al superamento del precariato, per cui non è necessario svolgere in via propedeutica le procedure di mobilità ma solo ricollocare il personale in disponibilità.

Per le assunzioni ex art. 20 le amministrazioni possono utilizzare le risorse per il tempo determinato (art. 9, comma 28, D.L. n. 78 del 2010) e quelle ordinariamente previste dal rispettivo regime delle assunzioni nel triennio 2018-2020, al netto di quelle da destinare alle assunzioni a tempo indeterminato mediante procedure di reclutamento ordinario a garanzia dell'adeguato accesso dall'esterno, le cui modalità di calcolo devono risultare nel piano dei fabbisogni. Assunzioni, queste ultime, le cui risorse non possono essere intaccate neanche dalle assunzioni speciali di cui all'art. 35, comma 3-bis, D.Lgs. n. 165 del 2001 e all'art. 4, comma 6, D.L. n. 101 del 2013.

Sugli LSU, la circolare si limita a ricordare che il comma 14: posticipa al 31/12/2020 il termine del 31/12/2018 entro il quale è possibile definire i processi di assunzione; amplia le risorse finanziarie utilizzabili (statali, regionali, facoltà assunzionali proprie e utilizzo della spesa storica 2015-2017); consente di neutralizzare l'eventuale cofinanziamento erogato dallo Stato e dalle Regioni; conferma il rinvio ad apposito decreto l'individuazione delle risorse finanziarie disponibili; prevede la possibilità di prorogare i contratti a tempo determinato fino al 31/12/2018.

I contratti flessibili

Il divieto di instaurare nuovi rapporti di lavoro flessibile (comma 5) è collegato alla proroga disposta dal comma 8 dei rapporti in essere anche oltre il termine di trentasei mesi: il divieto, dice la circolare, è circoscritto alle professionalità e alle posizioni oggetto delle procedure di reclutamento speciale, non nel caso e nella misura in cui le amministrazioni mantengano disponibili le risorse per sopperire ad esigenze sostitutive di personale assente dal servizio con diritto alla conservazione del posto.

L'ultima parte della circolare si appunta sul credito che, a regime, le amministrazioni dovranno riservare ai contratti di lavoro flessibile. Una prima annotazione riguarda le modifiche introdotte all'art. 35, D.Lgs. n. 165 del 2001 ad opera dell'art. 6, comma 1 lett. b), D.Lgs. n. 75 del 2017, che ha sostituito alla lett. b) il riferimento al solo contratto di co.co.co. con quello più ampio al contratto "di lavoro flessibile". Questo comporta che nel "reclutamento speciale a regime" dovrà valorizzarsi l'esperienza professionale maturata di una platea più ampia di quella precedente la modifica, che annovera cioè tutte le tipologie di lavoro flessibile di cui all'art. 36, comma 2, e dell'art. 7, comma 6, D.Lgs. n. 165 del 2001, ivi compresi i titolari di contratti di somministrazione di lavoro, ma anche gli stessi co.co.co. stipulati nel rispetto della normativa vigente ratione temporis.

Valorizzare, dunque, anche gli incarichi esterni disciplinati dall'art. 7, commi 6 e seguenti del D.Lgs. n. 165 del 2001, ora che viene imposto il divieto di ricorrere a co.co.co. anche nella PA, con sanzione di nullità e responsabilità erariale e dirigenziale. Divieto che si applica a decorrere dal 1° gennaio 2018 ma non ai contratti che, sottoscritti in data antecedente, dispiegano i propri effetti anche oltre tale data.

Restano le ferree regole dell'art. 7, commi 6 e seguenti, che declinano il principio generale secondo cui per le esigenze connesse con il proprio fabbisogno ordinario, le pubbliche amministrazioni assumono esclusivamente con contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato (art. 36, comma 1). Possono conferire esclusivamente incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria solo "per specifiche esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio", in presenza di tutti i presupposti di legittimità elencati al comma 6 dell'art. 7.

Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, circolare n. 3/2017