18/07/2017 - Perché le recenti disposizioni legislative sugli Organismi Indipendenti di Valutazione non possono funzionare

A proposito del recentissimo decreto legislativo n. 74 del 25 maggio 2017 – modificativo di parti sostanziali del famoso “decreto Brunetta” n. 150 del 2009 – siamo già intervenuti per stigmatizzare le modalità con le quali gli organi di Governo hanno dato diffusione e conoscenza vera delle novità recate dal decreto in questione, pubblicando il quadro sinottico delle disposizioni originarie e di quelle oggi in vigore (vedi qui).

La poca trasparenza nella comunicazione cela dietro di sé più di una debolezza di fondo dell’impianto della legislazione sulla valutazione, così come emerge dal restyling del già poco equilibrato quadro normativo di partenza. Chi scrive non  ama il disfattismo, anzi – come tutti coloro che vorrebbero un’amministrazione pubblica di qualità – attende da anni che la valutazione della performance diventi una realtà concreta, sulla base della quale operino tutti i giorni le nostre Amministrazioni: per il bene di cittadini e imprese e per la dignità dei lavoratori pubblici. Ma, affinché le mille buone intenzioni si traducano – perlomeno in parte – in dato evidente di realtà, non è sufficiente attestarsi sull’enunciazione legislativa di tanti buoni e condivisibili principi: è necessario e vitale, in aggiunta, che siano congegnati alcuni equilibri di sistema senza i quali il funzionamento dei principi previsti non è assicurato, anzi se ne può prevedere con buona approssimazione il fallimento.

Sono tre i punti di caduta più clamorosi del sistema di valutazione come è oggi previsto dalla normativa vigente:

1. Al vertice del Sistema di valutazione non è collocato un Organismo indipendente (cioè, non collegato gerarchicamente a un Ministro) dal Governo della Repubblica, come invece è stato previsto per la materia della trasparenza con l’Autorità Nazionale Anticorruzione: questo è un grave limite strutturale della normativa  perché, paradossalmente, impedisce che gli uffici del Dipartimento della Funzione pubblica – incaricati per legge (vedansi fra gli altri gli articoli 5,7 e 8 del d.lgs. n. 74/2017) –  possano dispiegare a 360 gradi la necessaria azione di coordinamento: ricordiamo che negli Stati Uniti – visto che é quello il modello implicito e non dichiarato di riferimento della normativa italiana sulla valutazione -  al vertice del sistema di  valutazione delle performance dei dirigenti e dei dipendenti dell’Amministrazione federale é collocato l‘Office of Personnel Management (OPM) che é un’Agenzia indipendente, pur se legata al potere esecutivo (vedi qui I sistemi di valutazione nell’Amministrazione federale U.S.A.): l’indipendenza dà aggio all’OPM addirittura di rigettare un “Sistema di misurazione e valutazione della performance” predisposto da un’Amministrazione pubblica in maniera non conforme ai criteri generali dettati. Inoltre, nel nostro sistema, è latitante un controllo forte e vero da parte del Parlamento sull’attività e sui risultati di performance delle Amministrazioni pubbliche; la funzione di vigilanza si riduce sempre a interrogazioni e interpellanze relative a singole questioni, mai al complesso delle attività.
2. Gli Organismi “Indipendenti” di Valutazione  sono tali di nome ma non sono e non lo saranno mai di fatto per i motivi che si illustrano di seguito: va premesso, in questo senso, che si realizza con l’attività degli OO.II.VV. una confusione di fondo che sta tutta nel primo comma del nuovo articolo 7 del decreto 150 che testualmente detta: “Le amministrazioni pubbliche valutano annualmente la performance organizzativa e individuale. A tale fine adottano e aggiornano annualmente, previo parere vincolante dell’Organismo indipendente di valutazione, il Sistema di misurazione e valutazione della performance“. Da questo come dal successivo articolo 14 del decreto si desume che gli OO.II.VV.  sovraintendono alla valutazione sia organizzativa (riferita all’Amministrazione nel suo complesso) che individuale (riferita ai dirigenti di quell’Amministrazione): errore gravissimo! Da questo si deduce che chi ha predisposto la normativa in vigore non ha distinto fra i due tipi di valutazione :  valutazione della performance delle pubbliche amministrazioni come un tutto e valutazione delle performance dei dipendenti pubblici (in primis i dirigenti). Ciò é grave e dimostra una scarsa e insufficiente assimilazione dell’esperienza federale U.S.A. – che il nostro ordinamento scopiazza qui e là a piacere –   che tiene nettamente distinti il filone della misurazione dei risultati conseguiti dalle Amministrazioni (riforma Gore-Clinton degli anni ’90) con l’ambito autonomo (anche se collegato ai risultati dell’Amministrazione) della valutazione della dirigenza pubblica. Sono addirittura due separate Agenzie U.S.A. ad occuparsi: a) della valutazione delle pubbliche Amministrazioni: l’OMB – Office of Management and Budget - vedi qui - l’omologo della nostra Ragioneria Generale dello Stato, a diretto riporto del Presidente degli Stati Uniti; b)  della valutazione dei dirigenti e dei dipendenti federali: l’OPM – Office of Personnel Management - vedi qui - l’omologo del nostro Dipartimento per la funzione pubblica. La debolezza più grave del sistema degli OO.II.VV. nasce da questa confusione di ambiti e funzioni: mentre gli omologhi statunitensi –  che si chiamano non a caso Performance Review Boards  (vedi qui) e dei quali i nostri OO.II.VV. costituiscono una chiara “copia” - si occupano, ciascuno per un’ Amministrazione pubblica federale, SOLO di valutazione dei dirigenti a supporto  dei vertici amministrativi, qui in Italia gli OO.II.VV. sono malamente pensati ANCHE per la valutazione delle performance organizzative….cioè a dire che un Organo interno a una determinata Amministrazione – prescelto e pagato dai vertici politico-amministrativi della medesima – dovrebbe effettuare la valutazione annuale delle performance di chi li ha prescelti e li retribuisce!!!..Con salvezza, naturalmente, del valore personale intrinseco di chi è componente di questi Organi, è evidente che mancherà sempre quella terzietà necessaria a svolgere con neutralità e serena oggettività la valutazione dell’operato dell’Amministrazione controllata. In questo senso la strombazzata disposizione restrittiva con la quale è stato interdetto al personale interno di far parte degli OO.II.VV. non solo è un pannicello caldo, ma conferma proprio la tesi che qui si sostiene.
3. il terzo motivo che ci fa propendere per il fallimento dell’intero impianto legislativo sulla valutazione rientra nel novero degli errori per i quali “perseverare diabolicum est“: infatti, le norme sulla valutazione non sono comprese nel solo decreto legislativo n. 74, ma anche nel decreto gemello n. 75 di pari data. Che cosa è scritto all‘articolo 40 di quest’ultimo decreto? Questo: “La contrattazione collettiva disciplina il rapporto di lavoro e le relazioni sindacali e si svolge con le modalità previste dal presente decreto. Nelle materie relative alle sanzioni disciplinari, alla valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento accessorio, della mobilità, la contrattazione collettiva è consentita nei limiti previsti dalle norme di legge“. Questa disposizione, non esistente nell’originario decreto lgs. 150/2009, formalizza  una prassi in vigore da 25 anni, cioè  dall’emanazione del decreto legislativo n. 29 del 1993: le clausole del contratto nazionale e, soprattutto, della contrattazione integrativa orientano e danno i criteri sulla valutazione dei dipendenti pubblici. In tal modo viene sottratta alla responsabilità esclusiva dell’Amministrazione una materia che, per definizione, attiene al merito individuale e alle naturali differenze fra i vari apporti individuali, per consegnare tale responsabilità a un “fronte” cogestito da un soggetto, il sindacato, che per ispirazione naturale e originaria è orientato alla salvaguardia delle categorie di lavoratori e non dei singoli. Dei guasti che questa forma di cogestione ha arrecato alle pubbliche amministrazione noi di Nuova Etica Pubblica abbiamo scritto da tempo (vedi qui “il nostro punto sulla valutazione” dell’anno 2015).  Qui si può solo aggiungere che le riflessioni critiche condotte in questi anni proprio da molti di coloro che teorizzarono e supportarono intellettualmente la contrattualizzazione del rapporto di pubblico impiego (vedi qui per tutti Dell’Aringa,D’Orta, Battini, Talamo) , ritenendo all’epoca che il coinvolgimento del sindacato nei processi di valutazione favorisse il consolidarsi di una cultura dei sistemi di controllo  della  qualità del lavoro e del rendimento dei singoli, non hanno convinto il Governo attuale ad abbandonare una strada già rivelatasi fallimentare e a riconsegnare alla responsabilità della sola Amministrazione pubblica il compito di valutare i propri dirigenti e dipendenti. Inutile, infine, tentare la vana replica che i contratti dispongono solo sui criteri (cosa in sé peraltro errata e in contraddizione con lo stesso disposto di legge che individua nel Dipartimento della funzione pubblica il soggetto deputato a dettare i criteri generale di valutazione): la storia di questi 25 anni racconta chiaramente che l’influenza sindacale – supportata dai vertici politico-amministrativi – riesce sempre ad orientare/inquinare in direzione delle famigerate valutazioni a pioggia l’azione delle dirigenze delle Amministrazioni pubbliche.

Almeno in questo caso, non si potrà dire fra anni che ciò che sicuramente accadrà – cioè l’ennesima mancata attuazione di una legge di riforma e di un serio processo di valutazione di amministrazioni, dirigenti e dipendenti – non era prevedibile.

Giuseppe Beato