22/01/2017 - E' fonte di danno erariale l'incarico esterno per lo svolgimento di compiti amministrativi ordinari
Il conferimento di un incarico esterno di collaborazione si configura come eccezione alla regola basata sul principio di buon andamento, secondo cui la Pa deve svolgere le attività di competenza e perseguire i propri obiettivi istituzionali avvalendosi essenzialmente delle risorse umane disponibili al suo interno.
Ne consegue che l'affidamento di un incarico a un soggetto terzo privo di un'elevata e comprovata specializzazione professionale si configura ex se quale fattispecie produttiva di danno erariale, rispetto alla quale non ha valenza esimente (e neppure attenuante) la circostanza che nell'ambito dell'amministrazione interessata vi sia la prassi di conferire incarichi di collaborazione a soggetti esterni anche per l'espletamento di mansioni amministrative ordinarie.
Facendo proprie queste argomentazioni la Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale d'appello per la Sicilia, con la Sent. n. 208 del 28 dicembre 2016 conferma la condanna a carico di un dirigente provinciale, responsabile di aver conferito un incarico di collaborazione coordinata e continuativa a un soggetto esterno per l'espletamento delle attività di supporto presso lo sportello unico per le attività produttive, in violazione delle procedure di cui all'art. 7, comma 6, D.Lgs. n. 165 del 2001.
Secondo tale disposto, gli enti pubblici possono conferire incarichi esterni a soggetti esperti di particolare e comprovata specializzazione in via occasionale e temporanea, nonché per obiettivi specifici predeterminati, e sempre che sia stata preliminarmente accertata l'oggettiva impossibilità di utilizzare le risorse umane disponibili all'interno della Pa.
I giudici contabili sottolineano che, in tale contesto normativo, il ricorso all'esterno può ritenersi consentito solamente "nei casi in cui si debba far fronte, in via transitoria, a esigenze eccezionali, specifiche e ben delimitate, per il soddisfacimento delle quali occorrano capacità professionali e conoscenze tecniche altamente specialistiche e, quindi, esulanti da quelle normalmente possedute dal personale in servizio nell'ente pubblico".
Nel caso di specie, l'incarico è stato conferito per lo svolgimento di attività amministrative di supporto presso uno sportello aperto al pubblico, e quindi per un'attività ordinaria priva del requisito di un'elevata specializzazione.
L'incarico è stato affidato a un soggetto il quale, benché laureato in scienze politiche, non vantava una specifica professionalità frutto di particolari esperienze lavorative, e tale soggetto è stato per di più individuato senza la previa verifica sul personale interno da destinare alle prestazioni suddette.
Tanto basta alla Sezione per sostenere che una siffatta condotta della Pa è caratterizzata "da grave negligenza, da inescusabile superficialità e da notevole disinteresse per la corretta ed oculata gestione delle risorse finanziarie pubbliche", con la conseguenza che trova piena conferma la condanna inflitta dal giudice di primo grado al funzionario che ha conferito un siffatto incarico.
La Corte non annette alcun rilievo alla circostanza che nell'ente considerato vi fosse la prassi di conferire incarichi esterni anche per l'espletamento di mansioni amministrative ordinarie, a fronte di una normativa chiara e dettagliata, con carattere assolutamente prevalente rispetto a ogni eventuale disposizione regolamentare di diverso tenore adottata dall'ente.
Tale intransigenza della magistratura contabile ripropone ancora una volta la problematica relativa ai presupposti di legittimità degli incarichi a soggetti terzi da parte della Pa, nel delicato frangente in cui quest'ultima sia priva di risorse umane per l'esercizio dei propri compiti istituzionali.
Si tratta purtroppo di uno scenario ricorrente, a seguito dei vincoli alle assunzioni di personale che ormai da anni rendono impossibile il turn over, determinando un progressivo incremento dell'età media dei dipendenti e un organico del personale inadeguato, ove gli stessi compiti di ordinaria amministrazione spesso diventano uno scoglio molto difficile da superare.
E' il caso di rammentare che a questo riguardo la Corte dei Conti, Sezione di controllo per la Liguria, con la deliberazione n. 61/2015/PAR, si è occupata del quesito posto da un Comune privo delle professionalità occorrenti per il funzionamento dell'ufficio tecnico, con cui si chiedeva se sia possibile attuare un'esternalizzazione del servizio "al fine di razionalizzare e rendere efficiente l'uso di risorse umane ed economiche a disposizione", con un incarico da conferire a seguito di "una rigorosa procedura comparativa".
L'istanza era oltretutto determinata dall'impossibilità dell'ente di procedere ad assunzioni a tempo determinato senza violare le norme in materia di contenimento delle spese del personale, e faceva un richiamo alla Sent. n. 826/2015 del T.A.R. Campania, sez. I, che ha sancito la legittimità dell'incarico conferito da un comune a un avvocato per patrocinare e assistere in giudizio l'ente per tutti i nuovi giudizi, in attesa dell'espletamento del concorso per la nomina del dirigente dell'ufficio legale, riconoscendo così l'esigenza di una professionalità qualificata per il disimpegno dell'incarico in questione, benché nella pianta organica dell'ente fosse già presente un avvocato comunale.
Nel vagliare la questione il collegio ligure esprime parere negativo, escludendo che la pronuncia del TAR Campania possa applicarsi al caso de quo, in quanto "non si può (...) sostenere che la difesa e rappresentanza in giudizio di tutti le nuove cause che coinvolgono un Comune (che possono spaziare dalle questioni civilistiche a quelle più propriamente amministrative, fino a giungere al diritto penale, laddove il medesimo ritenesse di costituirsi come parte civile in determinati processi) presupponga conoscenze e nozioni possedute ordinariamente dagli impiegati pubblici".
Nel giudizio dinanzi al TAR emerge oltretutto che il bando emesso dall'ente locale per ricoprire la posizione organizzativa dell'ufficio legale richiedeva, quale requisito di ammissione alle prove scritte, non solo l'abilitazione alla professione legale, ma anche l'iscrizione all'albo speciale dei cassazionisti.
Ciò induce la Sezione ligure a condividere la decisione del TAR Campania solo in ragione dell'alta e qualificata professionalità richiesta per l'esercizio delle funzioni da conferire al soggetto terzo, quale (appunto) eccezione che conferma regola.
Per contro, nella predetta fattispecie l'ufficio tecnico comunale richiede una professionalità di carattere ordinario, che secondo i giudici non giustifica in alcun modo il ricorso dell'ente al conferimento di un incarico esterno.
In definitiva, da qualsiasi punto di vista si consideri la questione emerge un orientamento giurisprudenziale poco favorevole agli incarichi esterni, con una interpretazione restrittiva della Corte dei Conti in ordine al delicato argomento.
La posizione è ineccepibile sotto il profilo formale in ragione delle maglie strette dell'art. 7, comma 6, D.Lgs. n. 165 del 2001, ma risulta inadeguata e perfino insostenibile in rapporto alla gestione ordinaria del personale da parte degli enti locali, che si trovano ogni giorno di più dinanzi alla sfida "impossibile" di dover garantire l'erogazione dei servizi basilari alla cittadinanza, ma senza poter contare su risorse umane e finanziarie adeguate per fare fronte alle correlative responsabilità istituzionali.
