09/03/2016 - Il nuovo Codice e la modifica del sistema incentivante
E. Malossetti (www.appaltiecontratti.it 7/3/2016)
Il nuovo Codice e la modifica del sistema incentivante
Tanto hanno detto e tanto hanno fatto che, alla fine, sono riusciti ad eliminare l’incentivo sulla progettazione con il nuovo Codice, già oggetto di una prima approvazione da parte del Consiglio dei Ministri in data 3 marzo 2016. Una disposizione che, come al solito, non brilla per lucidità ed efficacia.
Assistiamo all’ennesima azione finalizzata al ridimensionamento di quel sistema istituito a suo tempo per favorire “un riappropriamento delle funzioni tecniche da parte dell'Amministrazione… omissis… al fine di ottenere la massima funzionalità, efficienza ed economicità di gestione con i più bassi costi e tempi di realizzazione.” Circolare Ministero dei Lavori Pubblici 7 ottobre 1996, n. 4488/UL (c.d. circolare Di Pietro)
Azione già intrapresa con la Legge del 28 gennaio 2016 n. 11, che delegava il Governo ad adottare, entro prestabilite scadenze, un decreto legislativo per l'attuazione delle direttive in materia di appalti e concessioni. Una norma che, oltre ad imporre il recepimento delle direttive sopranazionali, stabiliva anche un generale riordino dell’intera disciplina, imponendo, tra l’altro, all’art.1 lettera rr, la rimodulazione del compenso incentivante “al fine di incentivare l'efficienza e l'efficacia nel perseguimento della realizzazione e dell'esecuzione a regola d'arte, nei tempi previsti dal progetto e senza alcun ricorso a varianti in corso d'opera, e' destinata una somma non superiore al 2 per cento dell'importo posto a base di gara per le attivita' tecniche svolte dai dipendenti pubblici relativamente alla programmazione della spesa per investimenti, alla predisposizione e controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di direzione dei lavori e ai collaudi, con particolare riferimento al profilo dei tempi e dei costi, escludendo l'applicazione degli incentivi alla progettazione;”
Disposizione che è stata implicitamente recepita dal nuovo Codice adottato dal Consiglio dei Ministri in data 3 marzo 2016, poiché, all’articolo 113 comma 2, l’attività di progettazione non viene enunciata fra quella beneficiarie del compenso incentivante, così come le attività di coordinamento per la sicurezza. Esclusione confermata anche nella relazione di accompagnamento al Codice, ove si legge che “La nuova disposizione esclude dagli incentivi i progettisti.”
Un’esclusione tacita, a cui si contrappone il disposto del comma 3, allorquando si afferma che il fondo incentivante, costituito esclusivamente per alcune attività tecniche di cui comma 2, è ripartito “tra il responsabile unico del procedimento e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate al comma 1 nonché tra i loro collaboratori.”.
Ovvero, l’incentivo è dovuto per TUTTE le funzioni relative “… alla progettazione, alla direzione dei lavori ovvero al direttore dell’esecuzione, alla vigilanza, ai collaudi tecnici e amministrativi ovvero alle verifiche di conformità, al collaudo statico, agli studi e alle ricerche connessi, alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento e al coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione quando previsti ai sensi del decreto legislativo 9 aprile 2008 n. 81, alle prestazioni professionali e specialistiche necessari per la redazione di un progetto esecutivo…” (art.113 comma 2) .
Incongruenze che, vista la ratio della norma, verranno sicuramente corrette eliminando definitivamente l’incentivo per la progettazione e quello per il coordinamento della sicurezza, così come stabilito dalla Legge n.11/16.
E, purtroppo, la disposizione è di “stretta interpretazione”, in quanto norma eccezionale, che deroga al principio generale di onnicomprensività della retribuzione del dipendente pubblico. Per cui, non si possono avanzare interpretazioni estensive.
Detta disposizione provocherà, ovviamente, un maggior se non esclusivo ricorso a progettisti esterni, con un conseguente aggravio dei costi per gli Enti.
Inoltre, il Legislatore, pur escludendo le attività di progettazione fra quelle beneficiarie dell’emolumento, non ha proporzionalmente ridotto il fondo incentivante del 2%, aumentando di fatto le risorse spettanti “esclusivamente” alle altre attività tecniche beneficiare dell’emolumento. Il che potrebbe anche essere positivo, poiché compenserebbe, almeno in parte, ciò che non viene concesso in fase progettuale. Purtroppo però si deve evidenziare la mancata riproposizione dell’obbligo di priorità ora contenuto nell’art.130 c.2 ed art.90 c.6, oltre al derivato principio di continuità delle fasi progettuali ed esecutive, ad eccezione della residuale disposizione contenuta all’art.183 c.2.
Ovvero, l’art.24 del nuovo Codice si limita a definire una mera elencazione di soggetti esecutori, a cui possono essere affidate determinate prestazioni e non ripropone alcun obbligo di priorità come invece attualmente disposto nel Codice agli articoli 130 c.2 e art. c.6. Una scelta che porterà a conseguenze facilmente immaginabili.
Nuovo Codice
Art. 24 Progettazione interna e esterna alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di lavori pubblici
1. Le prestazioni relative alla progettazione di fattibilità tecnica ed economica, definitiva ed esecutiva di lavori, nonché alla direzione dei lavori e agli incarichi di supporto tecnico-amministrativo alle attività del responsabile del procedimento e del dirigente competente alla programmazione dei lavori pubblici sono espletate:…omissis…”
Vecchio Codice
Art.90 Progettazione interna ed esterna alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di lavori pubblici
c.6. Le amministrazioni aggiudicatrici possono affidare la redazione del progetto preliminare, definitivo ed esecutivo, nonché lo svolgimento di attività tecnico-amministrative connesse alla progettazione, ai soggetti di cui al comma 1, lettere d), e), f), f-bis), g) e h), in caso di carenza in organico di personale tecnico, ovvero di difficoltà di rispettare i tempi della programmazione dei lavori o di svolgere le funzioni di istituto, ovvero in caso di lavori di speciale complessità o di rilevanza architettonica o ambientale o in caso di necessità di predisporre progetti integrali, così come definiti dal regolamento, che richiedono l'apporto di una pluralità di competenze, casi che devono essere accertati e certificati dal responsabile del procedimento.
Art. 130 Direzione dei lavori
c.2. Qualora le amministrazioni aggiudicatrici non possano espletare, nei casi di cui all'articolo 90, comma 6, l'attività di direzione dei lavori, essa è affidata nell'ordine ai seguenti soggetti:…omissis..”.
Del tutto non condivisibile è peraltro la mancata riaffermazione del principio di proporzionalità, ora esistente, fra compenso incentivante e le “responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere”.
L’unico aspetto positivo della nuovo sistema è la mancata riproposizione del disposto normativo che limitava l’incentivazione alle sole prestazioni “non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta”. Correzione che più volte abbiamo sollecitato e che ora accogliamo con soddisfazione vista la finalità del sistema incentivante che “è quella di favorire l’ottimale utilizzo delle professionalità interne ad ogni amministrazione e di assicurare un risparmio di spesa sugli oneri che la stessa amministrazione dovrebbe sostenere per affidare all’esterno gli incarichi tecnici. L’incentivo, infatti, può essere corrisposto al solo personale dell’ente che abbia materialmente redatto l’atto, in funzione incentivante e premiale per l’espletamento di servizi propri dell’ufficio pubblico” (AVCP)
Per tali ragioni, rigettiamo con forza una disposizione finalizzata ad incentivare solo alcune funzioni tecniche e che comporterà, com’è logico pensare, un aggravio dei costi amministrativi, visto che “l'attività di progettazione comporta specifiche responsabilità civili e penali che il dipendente pubblico non sarebbe tenuto ad accollarsi.” senza particolari e specifici emolumenti (dai verbali delle commissioni parlamentari per la legge n. 114 del 2014).
Nuovo Codice
Art. 113 (Incentivi per funzioni tecniche)
1. Gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori ovvero al direttore dell’esecuzione, alla vigilanza, ai collaudi tecnici e amministrativi ovvero alle verifiche di conformità, al collaudo statico, agli studi e alle ricerche connessi, alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento e al coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione quando previsti ai sensi del decreto legislativo 9 aprile 2008 n. 81, alle prestazioni professionali e specialistiche necessari per la redazione di un progetto esecutivo completo in ogni dettaglio fanno carico agli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti.
2. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 1 le amministrazioni pubbliche destinano a un
apposito fondo risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base
di gara per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti pubblici esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero direzione dell’esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l’esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti.
3. L’ottanta per cento delle risorse finanziarie del fondo costituito ai sensi del comma 2 è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti, tra il responsabile unico del procedimento e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate al comma 1 nonché tra i loro collaboratori. Gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione. L’amministrazione aggiudicatrice o l’ente aggiudicatore stabilisce i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi non conformi alle norme del presente decreto. La corresponsione dell’incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell’anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, incrementano la quota del fondo di cui al comma 2. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale con esclusione del collaudo ovvero della verifica di conformità.
Vecchio Codice
Dlgs 163/06
Art. 93. Livelli della progettazione per gli appalti e per le concessioni di lavori
7-bis. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la progettazione e l’innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato dall’amministrazione, in rapporto all’entità e alla complessità dell’opera da realizzare.
7-ter. L’80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l’innovazione è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto dell’articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207, depurato del ribasso d’asta offerto. Ai fini dell’applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all’articolo 132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell’incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell’anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale.
