11/06/2016 - Lo scorrimento di graduatoria vigente prevale su nuova selezione ex art.110 Tuel

Tar Umbria - Lo scorrimento di graduatoria vigente prevale su nuova selezione ex art.110 Tuel

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6. Nel merito il ricorso è peraltro fondato per le ragioni di seguito indicate.

6.1. Ebbene, sul piano strettamente normativo si rileva che:

a) il decreto legge n. 101 del 31 agosto 2013 ha espressamente stabilito, all’art. 4, comma 4, che “L’efficacia delle graduatorie dei concorsi pubblici per assunzioni a tempo indeterminato, vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto, relative alle amministrazioni pubbliche soggette a limitazioni delle assunzioni, è prorogata fino al 31 dicembre 2016”. Si osserva sin da subito che la graduatoria del 2010 scadeva il 20 dicembre 2013 (per effetto della validità triennale in via generale fissata dall’art. 91 del TUEL). Pertanto, alla data di entrata in vigore del decreto legge n. 101 del 2013 la stessa era tra quelle ancora vigenti: di qui la sua proroga ex lege sino al 31 dicembre 2016;

b) l’art. 4, comma 3, del citato decreto legge n. 101 del 2013, stabilisce poi che “Per le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, 10/6/2016 N. 00696/2014 REG.RIC. https://www.giustizia­amministrativa.it/cdsavvocati/ucmProxy 9/17 le agenzie, gli enti pubblici non economici e gli enti di ricerca, l'autorizzazione all'avvio di nuove procedure concorsuali, ai sensi dell'articolo 35, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, è subordinata alla verifica:

a) dell'avvenuta immissione in servizio, nella stessa amministrazione, di tutti i vincitori collocati nelle proprie graduatorie vigenti di concorsi pubblici per assunzioni a tempo indeterminato per qualsiasi qualifica, salve comprovate non temporanee necessità organizzative adeguatamente motivate;

b) dell'assenza, nella stessa amministrazione, di idonei collocati nelle proprie graduatorie vigenti e approvate a partire dal 1º gennaio 2007, relative alle professionalità necessarie anche secondo un criterio di equivalenza”;

c) l’art. 3, comma 5­ter, del decreto legge n. 90 del 2014 stabilisce a sua volta che “Alle amministrazioni di cui al comma 5 del presente articolo (id est, le regioni e gli enti locali sottoposti al patto di stabilità interno) si applicano i princìpi di cui all'articolo 4, comma 3, del decreto legge 31 agosto 2013, n. 101”;

d) l’art. 91, comma 4, del TUEL, stabilisce che “Per gli enti locali le graduatorie concorsuali rimangono efficaci per un termine di tre anni dalla data di pubblicazione per l'eventuale copertura dei posti che si venissero a rendere successivamente vacanti e disponibili, fatta eccezione per i posti istituiti o trasformati successivamente all'indizione del concorso medesimo”;

e) dal canto suo l’art. 110, comma 1, del decreto legislativo n. 267 del 2000 (TUEL), prevede che “Lo statuto può prevedere che la copertura dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, possa avvenire mediante contratto a tempo determinato … Fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire, gli incarichi a contratto di cui al presente comma sono conferiti 10/6/2016 N. 00696/2014 REG.RIC. https://www.giustizia­amministrativa.it/cdsavvocati/ucmProxy 10/17 previa selezione pubblica volta ad accertare, in capo ai soggetti interessati, il possesso di comprovata esperienza pluriennale e specifica professionalità nelle materie oggetto dell'incarico”.

6.2. Sul piano giurisprudenziale (cfr. Cons. Stato, ad. plen., 28 luglio 2011, n. 14) è stato poi affermato che: a) l’ordinamento attuale afferma un generale favore per l'utilizzazione delle graduatorie degli idonei, avente anche una chiara finalità di contenimento della spesa pubblica che il concorso pubblico comporta; b) è stato ormai superato il tradizionale indirizzo che tendeva a preferire l’indizione di un nuovo concorso pubblico rispetto allo scorrimento di graduatorie esistenti; c) lo scorrimento delle graduatorie concorsuali preesistenti ed efficaci rappresenta la regola generale per la copertura dei posti vacanti in organico, mentre l'indizione di un nuovo concorso costituisce l'eccezione e richiede un'apposita e approfondita motivazione che dia conto del sacrificio imposto ai concorrenti idonei e delle preminenti esigenze di interesse pubblico che devono essere puntualmente enucleate nel provvedimento di indizione di un nuovo concorso”. Preminenti esigenze di interesse pubblico da ricollegare, altresì, alle particolari necessità organizzative ed alle specifiche professionalità di cui ha bisogno l’ente in quel particolare momento (cfr. art. 110 TUEL, cit.).

6.3. Da quanto sopra complessivamente riportato emerge in sintesi che:

a) la graduatoria concorsuale degli enti locali ha validità pari a tre anni (art. 91, comma 4, TUEL) e, per effetto dei più recenti interventi normativi da ultimo citati, l’efficacia di molte di esse – tra cui anche quella di specie – è stata prorogata ex lege sino al 31 dicembre 2016;

b) anche gli enti locali sono tenuti, ai fini della copertura di posti vacanti nei propri organici, a dare precedenza al meccanismo dello scorrimento della graduatoria rispetto a quelle del pubblico concorso (e la ratio è sempre quella legata al maggiore contenimento della spesa pubblica);

c) deve comunque sussistere una certa equivalenza tra professionalità necessaria per il posto da ricoprire e caratteristiche degli idonei presenti 10/6/2016 N. 00696/2014 REG.RIC. https://www.giustizia­amministrativa.it/cdsavvocati/ucmProxy 11/17 nella graduatorie ancora efficaci;

d) tale principio è derogabile soltanto in presenza di particolari necessità organizzative (art. 4, comma 3, decreto legge n. 101 del 2013). Necessità organizzative che si compendiano, tra l’altro, con l’esigenza di avvalersi di specifica professionalità che induce l’amministrazione locale a ricorrere a soggetti ad essa esterni (art. 110, comma 1, TUEL);

e) infine, il posto da ricoprire mediante scorrimento della graduatoria non può avere formato oggetto, medio tempore, di nuova istituzione o trasformazione (art. 91, comma 4, TUEL).

7. Quanto ai rilievi di merito puntualmente sollevati nel corso del giudizio dalla difesa dell’amministrazione resistente e da quella del controinteressato si osserva che:

7.1. Si eccepisce innanzitutto che la richiamata decisione della Adunanza Plenaria (n. 14 del 2011) afferma, a ben vedere, che la regola della prevalenza dello scorrimento sul concorso non è assoluta e incondizionata, essendo al contrario individuabili soluzioni diverse e pienamente giustificabili, “anche sulla scorta di disposizioni legislative speciali”. Ritiene il collegio che il riferimento a siffatte “disposizioni legislative speciali” riguardi le sole ipotesi di quelle amministrazioni pubbliche che, versando in situazioni di gravi deficit di organico, siano espressamente autorizzate dal legislatore ad indire procedure concorsuali in deroga rispetto ai noti limiti riguardanti, proprio per ragioni di finanza pubblica, le sempre più restrittive politiche di reclutamento del personale. La disposizione di cui si discute (art. 110 TUEL) possiede al contrario ben altra natura, trattandosi di norma a regime avente, ossia, carattere generale ed astratto – al ricorrere ovviamente di determinati e particolari presupposti quali quelli sopra individuati – e dunque scevra da ogni tipo di applicazione eccezionale ed una tantum come sopra descritto.

7.2. Si eccepisce altresì che troverebbe in ogni caso applicazione il citato art. 91, comma 4, TUEL, a norma del quale lo scorrimento trova un limite 10/6/2016 N. 00696/2014 REG.RIC. https://www.giustizia­amministrativa.it/cdsavvocati/ucmProxy 12/17 nel momento in cui il posto da ricoprire è stato creato o trasformato all’indomani del concorso che ha dato luogo a quella stessa graduatoria. Anche tale eccezione, per quanto suggestivamente formulata, non può essere condivisa dal momento che, all’atto della adozione dell’avviso qui impugnato, il posto da ricoprire era quello già presente in organico: soccorre al riguardo un esame parallelo e complessivo della delibera di giunta n. 258 del 9 settembre 2014 e dell’avviso pubblico del 23 settembre 2014, da cui emerge la necessità di conferire un incarico dirigenziale relativo ad un posto “in dotazione organica” e relativo alla direzione alla quale era temporaneamente assegnato, ad interim, il dirigente della direzione istruzione e coesione sociale. Prova ne sia, d’altra parte, che la trasformazione del suddetto posto è effettivamente avvenuta soltanto con la delibera 403 del 30 dicembre 2015, e ciò per espressa ammissione della difesa dell’amministrazione comunale (cfr. pagg. 6 e 7 della memoria in data 13 novembre 2015) nella parte in cui si afferma che “il Comune di Spoleto ha stabilito di procedere ad una radicale riorganizzazione della struttura amministrativa dell’ente, modificando la propria dotazione organica”. Ed ancora: “Il posto dirigenziale in questione è stato, pertanto, potenziato (rectius: trasformato)”. In conclusione il servizio da ricoprire, al momento della indizione della procedura in contestazione, non aveva ancora formato oggetto di trasformazione o soppressione.

7.3. Si evidenzia infine, sempre sul piano del merito, la mancata omogeneità tra le due posizioni relative al concorso 2010 (a tempo indeterminato) ed al concorso 2014 in contestazione (a tempo determinato). Si osserva al riguardo che una simile facoltà è espressamente prevista dall’art. 36, comma 2, penultimo periodo, del decreto legislativo n. 165 del 2001, nella parte in cui si afferma che “Per prevenire fenomeni di precariato, le amministrazioni pubbliche, nel rispetto delle disposizioni del presente articolo, sottoscrivono contratti a tempo determinato con i vincitori e gli idonei delle proprie graduatorie vigenti per concorsi 10/6/2016 N. 00696/2014 REG.RIC. https://www.giustizia­amministrativa.it/cdsavvocati/ucmProxy 13/17 pubblici a tempo indeterminato”. Disposizione questa che, a prescindere dalla finalità per cui è stata concepita (peraltro non del tutto estranea anche al caso di specie) si applica ad ogni tipo di amministrazione pubblica (statale, regionale e locale) e indistintamente per tutte le qualifiche del pubblico impiego (dunque anche per quelle di livello dirigenziale come nel caso di specie).

8. Tanto premesso si osserva in particolare che, anche in relazione allo schema di cui al punto 6.3.:

8.1. La graduatoria di cui si discute, risalente al 2010, è a tutt’oggi ancora efficace. Va infatti evidenziato che la graduatoria in cui il ricorrente risulta attualmente idoneo è stata approvata con decreto dirigenziale n. 213 del 20 dicembre 2010, dunque con scadenza al 31 dicembre 2016, in virtù della proroga ex lege operata dall’art. 4, comma 4, del decreto legge n. 101 del 31 agosto 2013 (per effetto della validità triennale delle graduatorie essa era ancora valida, infatti, al momento della entrata in vigore della richiamata normativa di urgenza).

8.2. Quanto al requisito della necessaria equivalenza tra professionalità necessaria per il posto da ricoprire e qualificazione degli idonei attualmente collocati nella graduatoria del 2010 si rileva che:

a) entrambe le posizioni sono rivolte a posti di dirigente dell’area economico-finanziaria;

b) il titolo di studio richiesto è sempre la laurea in economia e commercio;

c) i requisiti richiesti per ricoprire il posto di cui si discute sono la “specializzazione in materia di ordinamento finanziario e contabile della pubblica amministrazione locale, con particolare riferimento alla gestione delle procedure di rientro dal disavanzo di amministrazione, squilibrio economico finanziario, dissesto guidato, etc.)” e, nello specifico, la “specializzazione in materia di ordinamento finanziario e contabile della pubblica amministrazione locale”, mentre quelli a suo tempo indicati ai fini della partecipazione al concorso 2010 sono il diritto amministrativo con 10/6/2016 N. 00696/2014 REG.RIC. https://www.giustizia­amministrativa.it/cdsavvocati/ucmProxy 14/17 particolare riferimento all’ordinamento degli enti locali, ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, strumenti di programmazione economico finanziaria annuali e pluriennali, pianificazione strategica e teorie organizzative e manageriali.

Al di là della diversità delle formulazioni letterali rispettivamente utilizzate, la suddetta equivalenza ricorre non solo sul piano formale (cfr. lettere a e b) ma anche su quello sostanziale, atteso che le conoscenze che debbono essere possedute per la procedura di cui si controverte altro non sono che la declinazione, o se si preferisce il contenuto, delle più generali materie individuate nel concorso 2010 (contenitore).

Quanto alle specifiche funzionali contemplate nel concorso del 2014 trattasi, in definitiva, di competenze tipicamente riconducibili a quelle che deve normalmente possedere un qualsivoglia dirigente dell’area economico-finanziaria di un ente locale, il quale è chiamato altresì a risolvere situazioni di particolare criticità quali quelle nella specie evidenziate.

La difesa del controinteressato evidenzia al riguardo le numerose esperienze maturate dal medesimo nel campo dell’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali. Senza mettere in discussione le indubbie qualità di quest’ultimo giova tuttavia rimarcare che, nel caso di specie, si tratta di stabilire la relazione tra quanto era richiesto nel bando di concorso del 2010 e quanto previsto nell’avviso pubblico del 2014, ponendo ossia a confronto la qualificazione che “in astratto” dovevano possedere i concorrenti delle due rispettive procedure, e non di evidenziare, peraltro in via postuma, le capacità e le esperienze nei rispettivi campi maturate, in concreto, dai singoli candidati e ricorrenti.

8.3. Quanto alla necessarie esigenze organizzative e funzionali e dunque circa le preminenti esigenze di interesse pubblico nulla affermano, a tale specifico riguardo, i provvedimenti in questa sede gravati.

La deliberazione di giunta comunale n. 258 del 9 settembre 2014 prevede in 10/6/2016 N. 00696/2014 REG.RIC. https://www.giustizia­amministrativa.it/cdsavvocati/ucmProxy 15/17 particolare che: a) l’attuale incarico di dirigente responsabile del servizio economico-finanziario “è svolto ad interim dall’attuale dirigente della direzione istruzione coesione sociale e salute con una peculiare e specifica formazione professionale nell’ambito socio-formativo”: b) nel corso del 2013 si è verificato “un significativo disavanzo di amministrazione”; c) di qui “la necessità di assumere un lavoratore con qualifica dirigenziale con una specifica formazione professionale da dedicare interamente e specificamente alle attività di programmazione economico-finanziaria”; d) “tale lavoratore debba avere una comprovata esperienza e specializzazione in materia di ordinamento finanziario e contabile della pubblica amministrazione locale con particolare riferimento alle nuove disposizioni sull’armonizzazione contabile, alla gestione di procedure di risanamento finanziario contabile”.

Detta motivazione, si osserva, lascia sì trapelare una situazione di difficoltà organizzativa e contabile dell’ente ma anche una carenza strutturale di organico dovuta all’assenza di un dirigente titolare dell’area economico-finanziaria. Le complicazioni evidenziate dall’ente comunale, in altre parole, sembrano dettate dall’assenza di una figura professionale adeguata (dirigente titolare dell’area economica e finanziaria) prima ancora che dalla necessità di ricorrere ad un soggetto dotato di ancor più elevata specializzazione.

Nell’ipotesi in cui l’ente si trovi in uno stato di grave dissesto finanziario, e qualora sino a quel momento l’ente stesso sia rimasto sprovvisto di un dirigente titolare dell’ufficio competente in materia economica e finanziaria, risponde senz’altro a canoni di logicità e proporzionalità dell’azione amministrativa il fatto che, prima ancora di ricorrere ad elevatissime figure professionali, l’amministrazione debba prioritariamente utilizzare graduatorie esistenti ed efficaci al cui interno si vengono a trovare soggetti comunque in possesso di sicura e comprovata idoneità funzionale e adeguata qualificazione professionale (in quanto appartenenti alla categoria 10/6/2016 N. 00696/2014 REG.RIC. https://www.giustizia­amministrativa.it/cdsavvocati/ucmProxy 16/17 dirigenziale).

È noto, del resto, l’uso spesso distorto ed improprio di taluni strumenti offerti dall’ordinamento quali il ricorso a professionalità esterne alla PA (cfr. art. 19, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001) per ricoprire determinati settori organizzativi di enti di qualsiasi livello (statale, regionale o locale) in difetto di una congrua ponderazione delle effettive esigenze di carattere organizzativo ma, soprattutto, in assenza di una previa utilizzazione e valorizzazione delle risorse umane già presenti all’interno del medesimo plesso amministrativo.

Da quanto detto deriva in ogni caso la assenza di qualsivoglia motivazione circa la sussistenza di particolari esigenze organizzative tali da suggerire il ricorso allo speciale strumento dell’art. 110, comma 1, TUEL.

9. Riassumendo i termini della questione: a) la graduatoria del 2010 era ancora valida al momento della indizione della nuova procedura di reclutamento del settembre 2014; b) vi era sostanziale equivalenza tra le due mansioni (concorso 2010 ed avviso 2014); c) non sono state ravvisate particolari esigenze organizzative, ad opera dell’amministrazione comunale, onde ricorrere a professionalità esterne alla PA; d) il posto di funzione deputato alla cura degli affari economici e finanziari non era stato oggetto di soppressione né di trasformazione tra il momento della formazione della graduatoria 2010 e quello della indizione della procedura 2014; e) dunque non vi era ragione alcuna per non dare priorità al meccanismo della scorrimento rispetto a quello della procedura di assunzione mediante il descritto strumento paraconcorsuale (art. 110 TUEL).

10. In conclusione, il ricorso è fondato e deve essere accolto, atteso che l’amministrazione intimata non ha correttamente utilizzato lo strumento dello scorrimento della graduatoria esistente in luogo dell’istituto di cui al citato art. 110, comma 1, TUEL.