14/02/2016 - il collega Claudio Rossi su spoil system e segretari comunali

Continuo a leggere interventi veramente stravaganti su quello che è il nostro status… ossia su noi stessi. Ci sono taluni che – senza addurre alcuna seria motivazione (né argomentazione, né norme; né precedenti di segno opposto) – mi attaccano senza argomenti e continuano a sostenere, contro ogni evidenza, che il segretario comunale non dovrebbe essere soggetto a spoil system.

C’è da restare trasecolati.

Andiamo per punti.

1)      Anzitutto il dato normativo. E' chiaro ed inoppugnabile. Basti leggere l’art. 99, comma 2, del TUEL: “la nomina ha durata corrispondente a quella del mandato del sindaco o del presidente della provincia che lo ha nominato. Il segretario cessa automaticamente dall'incarico con la cessazione del mandato del sindaco e del presidente della provincia, continuando ad esercitare le funzioni sino alla nomina del nuovo segretario. ”… Se non è spoil system questo.

2) Poi c’è la giurisprudenza che si è occupata di noi…. Cito alcuni, univoci, precedenti che hanno fatto luce, sulla natura del rapporto che lega il Segretario al Capo dell’Amministrazione, ed anche sui possibili profili di costituzionalità del regime di spoil system che ci grava addosso:

3)  Cons. Stato Sez. IV, 03-05-2001, n. 2492 …..” Né può ritenersi che le norme di cui all’art. 17, comma 70, della legge n. 127 del 1997 ed all’art. 15 del d.P.R. n. 465 del 1997 si pongano in contrasto con i principi enunciati dagli artt. 1, 3, 5, 70, 76, 77, 97 e 98 della Costituzione, poiché la scelta del legislatore di valorizzare il rapporto fiduciario che intercorre tra il Sindaco (il quale con l’elezione diretta assume precisi impegni programmatici nei confronti dell’elettorato) ed il dirigente (al quale è affidata la massima responsabilità della gestione) è coerente con il nuovo assetto dei rapporti.”….

4)   Cons. Stato Sez. VI, 31-01-2006, n. 310 Non è dubitabile la legittimità costituzionale dell'art. 2, D.L. n. 8/1999, convertito in legge n. 75/1999, la quale è riconducibile alla disciplina di cui ai commi 70 e 1 dell'art. 17, L. n. 127/1997, essa, infatti, non introduce una ipotesi di cessazione automatica ex lege non prevista, dall'art. 17, comma 81, L. n. 127/1997, ma chiarisce il senso di questa disposizione, introducendo un quid novi, che consiste nell'attribuire alla norma interpretata un significato obbligatorio per tutti, con esclusione di ogni altra possibile interpretazione; ne consegue che, nel caso in questione, il Sindaco del Comune di Tarvisio non aveva l'onere di fornire alcuna motivazione in ordine alla scelta di sostituire il segretario in carica, manifestata con l'avvio nei termini della procedura di nomina del nuovo segretario, non richiedendo, l'attivazione del procedimento di nomina un provvedimento di non conferma o revoca del segretario in carica, che continua ad esercitare le funzioni fino alla nomina del nuovo segretario.

5)   T.A.R. Lazio Sez. I, 19-11-2002, n. 10136 Non può ritenersi che le norme di cui all'art. 17, commi 70 e 81, della legge n. 127 del 1997 ed all'art. 15, comma 6, del D.P.R. n. 465 del 1997 siano in contrasto con i principi enunciati dagli artt. 1, 3, 5, 70, 76, 77, 97 e 98 della Costituzione poiché la scelta del legislatore di valorizzare il rapporto fiduciario intercorrente tra il sindaco ed il segretario comunale non impedisce al secondo di svolgere in maniera imparziale la propria attività e non contrasta con la separazione legislativamente determinata tra i compiti dell'organo politico e quelli dell'organo amministrativo. Non appare irragionevole e contrario ai principi di buona amministrazione che il legislatore non abbia previsto la necessità di motivare la mancata conferma del segretario, posto che nel quadro del delineato rapporto fiduciario si palesa conforme a logica subordinare ex lege la permanenza in servizio del dirigente alla mancata nomina del nuovo segretario.

6)   T.A.R. Piemonte Sez. I, 02-12-2003, n. 1700 … non ci troviamo neppure di fronte ad una violazione degli artt. 24, 25 e 113 Cost. e dei principi del giusto procedimento e dell'imparzialità dell'azione amministrativa, di cui agli artt. 3, 97, 98 Cost), dal momento che il legislatore ha scelto per una valorizzazione del rapporto di fiducia con il Sindaco, coerentemente con la disciplina che la riforma ha introdotto e rafforzando la collaborazione tra i due organi.

7)       T.A.R. Lombardia Brescia, 16-01-2002, n. 59 ……………… “essendo incontestabile che il potere di nomina è attribuito al Sindaco ed al Presidente della Giunta provinciale, che lo esercitano alla stregua del solo parametro dell’intuitus personae e con totale esonero da ogni onere di motivare la scelta effettuata. Diversamente da quanto affermato dal ricorrente l’indicata lettura della norma trova, infatti, base e ragione non solo nella nuova configurazione dei poteri locali discendente dalla L. 25.3.1993, n. 81, ma anche dal confronto che sul piano positivo s’instaura tra il criterio del tutto libero che presiede alla nuova nomina e la revoca nel corso del rapporto di servizio che gli stessi organi sopra indicati ritengano di dover adottare nei confronti del segretario in carica, per la quale il successivo 71° comma della stessa norma prescrive, infatti, espressamente l’onere della motivazione con riferimento alle ascritte violazione dei doveri d’ufficio…….”

8)    T.A.R. Veneto Sez. I, 10-03-1999, n. 326 (conf. T.A.R. Veneto Sez. I, 10-03-1999, n. 327; T.A.R. Umbria, 29-10-1998, n. 1017) In seguito alla riforma introdotta con l'art. 17 l. 15 maggio 1997 n. 127, i segretari comunali hanno cessato di essere funzionari, o dirigenti, dello Stato, posti ai vertici degli apparati burocratici degli enti locali, per divenire i più stretti collaboratori e consulenti del sindaco, conseguentemente risultando attribuita ai sindaci una facoltà di scelta del segretario libera, fiduciaria ed assolutamente discrezionale; pertanto, ai sensi dell'art. 17 commi 71 e 81 l. n. 127 del 1997 cit., la nomina del segretario, rispettivamente nella disciplina a regime e in sede di prima attuazione del nuovo ordinamento, non necessita di motivazione, in deroga alla previsione generale sull'obbligo di motivare i provvedimenti amministrativi concernenti il personale, contenuta nell'art. 3 l. 7 agosto 1990 n. 241.

9)   C. Conti Lombardia Sez. giurisdiz., 29-06-2006, n. 407  Il segretario comunale non è responsabile della mancata attivazione delle procedure di spesa da parte dell'organo competente (la giunta comunale) - pur in presenza di atto di riconoscimento di debito - se il sindaco ha manifestato (con atto di resistenza in giudizio) la diversa volontà di pervenire ad un accertamento giurisdizionale dell'obbligazione contrattuale; nella specie va, infatti, valorizzato il rapporto fiduciario che lega il segretario comunale al sindaco.

10)  Cass. civ. Sez. lavoro, 23-08-2003, n. 12403 L'incarico di segretario generale del Comune, il quale secondo la disciplina dettata dall'art. 17, commi sessantasette a ottantasei, della legge n. 127 del 1997 (applicabile nella specie "ratione temporis"), svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente locale in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti, riferibile alla intera attività svolta dall'ente, è connotato dall'esistenza di un rapporto fiduciario con il Sindaco, comprovato dalle modalità della nomina, dall'essere la sua durata corrispondente a quella del mandato del Sindaco.

Cosa aggiungere? Proviamo a vedere se – al di fuori dei citati ed univoci precedenti - sussistano ragioni per ipotizzare un possibile “revirement” giurisprudenziale. Non mi pare proprio.

1)      Il segretario comunale è la figura burocratica “apicale” dell’ente locale. Non c’è altro funzionario al di sopra di lui! Lo dice l’art. 97, comma 4, laddove prevede che il Segretario non soltanto coordini, l’attività dei dirigenti, ma vi “sovrintenda”…. Ossia si collochi su una posizione superiore e differenziata rispetto ai dirigenti (che, loro sì, non possono essere soggetti a spoil system).

2)      Il segretario comunale è legato da un immediato e diretto rapporto di “dipendenza” con il capo dell’amministrazione, come è scritto testualmente nell’art. 99, comma 1, del TUEL… quindi fa parte – di diritto - degli organi che sono posti “in diretta collaborazione con gli organi politici”….. Egli si configura, per legge, come ufficio posto “alle dirette dipendenze dell’organo di vertice dell’ente”.

3)    La dipendenza funzionale è ulteriormente rinforzata dall’art. 97, comma 4, lett. d), del TUEL, il quale prevede che il segretario eserciti non soltanto le funzioni che gli sono conferite dalle norme (Legge, Statuto e regolamenti e quindi nel rispetto del principio di legalità strettamente inteso) ma anche quelle ulteriori che gli conferisca, discrezionalmente, il Capo dell’Amministrazione…. Norma questa, largamente applicata nella prassi quanto piuttosto ignorata nella riflessione generale. Qui la “dipendenza funzionale”, scritta nell’art. 99, si fa concreta e dimostra come il Segretario sia la longa manus del capo dell’ente….

4)   Insomma, il segretario vanta tutte le caratteristiche per essere considerato la “figura apicale” (per usare la nomenclatura della Corte, presente anche nella sentenza 20/2016, non – a caso- ripresa pedissequamente nella L. 124/15) dei comuni e delle province. In tali enti egli è l’unico che, già ora, si caratterizza per il ruolo di dirigente con compiti di “diretta collaborazione con l’organo politico” (sempre secondo la consolidata nomenclatura della Corte, confermata nella sentenza 20/2016) .