25/09/2015 - Trasparenza e riforma della Pa, un nuovo inizio - Dagli oneri burocratici al controllo sui servizi
Trasparenza e riforma della Pa, un nuovo inizio - Dagli oneri burocratici al controllo sui servizi
di Sergio Talamo
Per la trasparenza nella Pa è una sorta di “anno zero”. La Riforma approvata lo scorso agosto - legge 124/2015 - propone così tante novità su temi come digitalizzazione, tempi dei procedimenti o dirigenza, che tutto il resto sembra passare in secondo piano. In realtà il governo, riguardo ad un tema come la trasparenza che potenzialmente ripensa tutte le procedure pubbliche, si è riservato lo spazio per riscrivere l’intera normativa. Scelta opportuna, va detto. Soprattutto nell’ultimo decennio sono state numerose le norme che hanno messo la trasparenza al centro dell’azione amministrativa. Ma la loro traduzione pratica ha lasciato molto a desiderare, arrivando in molti casi a tradire lo spirito delle norme: stanchi adempimenti di pubblicazione in luogo di un’effettiva apertura dei processi finalizzata da un lato a rendere più difficili i comportamenti illegali dall’altro a render conto della qualità dei servizi.
Nessuna “casa di vetro”, insomma, ma anzi, a volte, un intreccio di passaggi burocratici dall’effetto ancora più opaco di prima. Vi è stata inoltre una certa confusione, anche concettuale, sui diversi obiettivi della trasparenza, che come è noto può operare in varie direzioni: non solo come audit-anticorruzione o come spazio di accesso e conoscenza per i cittadini ma soprattutto come forte fattore di delivery sui servizi e accountability.
Gli obiettivi del legislatore
Da qui la delega contenuta nell’articolo 7 della legge 124: entro sei mesi il governo dovrà adottare uno o più decreti che riformano il Dlgs 33/2013. E dovrà farlo non solo nel rispetto della norma di indirizzo contenuta nella 190/2012 (la legge “anticorruzione”) ma anche in base a nuovi “principi e criteri direttivi”. Proprio in questo punto si coglie quanto sia ambizioso l’obiettivo del legislatore, che arriva a toccare praticamente tutti i nodi ad oggi irrisolti. Proviamo a farne una sintesi: a) ridefinizione e precisazione dell'ambito soggettivo di applicazione degli obblighi e delle misure in materia di trasparenza; b) previsione di misure organizzative, anche ai fini della valutazione dei risultati, per la pubblicazione nel sito di varie informazioni (su appalti, tempi di attesa per le prestazioni sanitarie, tempi medi dei pagamenti, con aggiornamento periodico dei debiti e delle imprese creditrici, infine pronunce dell’organo di valutazione); c) riduzione e concentrazione degli oneri gravanti in capo alle amministrazioni pubbliche; d) totale revisione delle procedure di adozione del Piano nazionale anticorruzione e dei piani anticorruzione delle singole Pa, “anche ai fini della maggiore efficacia dei controlli in fase di attuazione, della differenziazione per settori e dimensioni, del coordinamento con gli strumenti di misurazione e valutazione delle performance nonché dell'individuazione dei principali rischi e dei relativi rimedi; conseguente ridefinizione dei ruoli, dei poteri e delle responsabilità dei soggetti interni che intervengono nei relativi processi”; e) razionalizzazione e precisazione degli obblighi di pubblicazione nel sito istituzionale, al fine di eliminare le duplicazioni; f) individuazione dei soggetti competenti all'irrogazione delle sanzioni per la violazione degli obblighi di trasparenza.
Inoltre, la legge ribadisce ed estende il principio della libertà di accesso: “Chiunque, indipendentemente dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti”, e “fermi restando gli obblighi di pubblicazione”, può accedere “ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, salvi i casi di segreto o di divieto di divulgazione previsti dall'ordinamento”. Su questo delicatissimo punto, viene ribadito il principio dell’articolo 1 del Dlgs 33: il diritto di accesso è pensato “al fine di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche”. Significativo, infine, il meccanismo di silenzio-assenso con cui il governo si assicura che i decreti divengano operativi entro tempi brevi, anche senza il previsto parere di Conferenza unificata, Consiglio di Stato, commissioni parlamentari.
La trasparenza
In definitiva, in tema di trasparenza la Riforma della Pa pare voler prendere il meglio della legislazione sulla trasparenza dello scorso decennio, ma riscrivendo da cima a fondo i punti che hanno dato origine a disfunzioni o omissioni. Quindi, a passare al vaglio del legislatore del 2016 saranno pressoché tutti gli istituti previsti dalla normativa precedente. 1) A chi toccano gli obblighi. 2) Come dovranno organizzarsi le Pa per pubblicare davvero i dati e le informazioni previste, al fine non solo di farsi “usare” dagli utenti ma anche di farsi valutare dagli organi competenti (oggi la confusione degli adempimenti rende di fatto impossibili i controlli). 3) Ridefinizione degli oneri per evitare duplicazioni o ridondanze. 4) Revisione delle procedure di adozione dei piani, in modo da calibrare gli oneri sulle caratteristiche del singolo ente, evitando quell’effetto irrazionale di norme irrogate nello stesso modo all’Inps o al Comune di Roma ma anche al paesino sperduto degli Appennini. 5) Collegamento organico con la performance, il vero parametro complessivo della prestazione pubblica.
Il controllo della qualità dei servizi
In particolare, il nuovo richiamo alla trasparenza e all’accesso come mezzo per favorire il “controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche” sembra evocare una consapevolezza che finora era rimasta sulla carta: la trasparenza non è solo una forma di “polizia interna” contro i potenziali corrotti ma è soprattutto un criterio di controllo della qualità dei servizi, che dev’essere imperniato su di un “patto” con i cittadini e su determinati standard fissati a monte, e quindi indurre a costanti interventi di correzione e ri-orientamento in base al feedback ricevuto dagli utenti. C’è da augurarsi che questa consapevolezza non resti nuovamente a livello di auspicio generale, e che risulti chiaro una volta per tutte che “non trasparente” non è solo colui che viola il codice penale ma anche e soprattutto chi viola il codice della correttezza, dell’ascolto e dell’efficienza nelle prestazioni ai cittadini.
