08/09/2015 - Abolizione dei segretari comunali e provinciali. Previsione della figura del "dirigente apicale"

MEMOWEB N°169 DEL 08/09/2015

ABOLIZIONE DEI SEGRETARI COMUNALI E PROVINCIALI - PREVISIONE DELLA FIGURA DEL “DIRIGENTE APICALE”

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Sul tema. Un focus della Guida Gaspari

ABOLIZIONE DEI SEGRETARI COMUNALI E PROVINCIALI. PREVISIONE DELLA FIGURA DEL “DIRIGENTE APICALE”
 

1. Premessa. La Legge 7 agosto 2015, n. 124. La riforma della dirigenza pubblica In Gazzetta Ufficiale n. 187 del 13.08.2015 è stata pubblicata la L. 7 agosto 2015, n. 124, rubricata “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”, entrata in vigore il 28.08.2015.
La legge si compone dei seguenti 4 Capi e di 23 articoli:
Capo I - Semplificazione amministrative (artt. 1 - 7);
Capo II - Organizzazione (artt. 8 - 10);
Capo III - Personale (artt. 11 - 15);
Capo IV - Deleghe per la semplificazione normativa (artt. 16 - 23).
La legge di riforma della Pubblica Amministrazione apporta novità rilevanti in materia di: cittadinanza digitale, organizzazione dello Stato sul territorio, dirigenza, anticorruzione, lavoro pubblico, Camere di Commercio, Enti di ricerca, società partecipate pubbliche e servizi pubblici locali, forze di polizia, conferenza dei servizi, silenzio-assenso fra amministrazioni, testi unici.
Tale insieme di norme, predisposto all'esito delle consultazioni sulla riforma amministrativa, secondo l’intenzione del legislatore, tende a semplificare l'organizzazione della pubblica amministrazione rendendo più agevoli e trasparenti le regole che ne disciplinano i rapporti con il privato cittadino, le imprese e i suoi dipendenti.
L'obiettivo perseguito è essenzialmente quello di innovare la pubblica amministrazione attraverso la riorganizzazione dell'amministrazione dello Stato, la riforma della dirigenza, la definizione del perimetro pubblico, la conciliazione dei tempi di vita e lavoro e la semplificazione delle norme e delle procedure amministrative.
Per quel che riguarda il tema oggetto del presente Focus occorre analizzare l’art. 11, nello specifico il n. 4, avente ad oggetto l’Abolizione della figura dei Segretari Comunali e Provinciali.
L’art. 11 rubricato “Dirigenza pubblica” reca una delega al Governo per la revisione della disciplina in materia di dirigenza pubblica e di valutazione dei rendimenti dei pubblici uffici, entro il termine di dodici mesi dall’entrata in vigore della legge delega.
I principi ed i criteri direttivi per l'esercizio della delega (comma 1) prevedono, in particolare:
l'istituzione del sistema della dirigenza pubblica, articolato in ruoli unificati e coordinati, accomunati da requisiti omogenei di accesso e da procedure analoghe di reclutamento, basati sul principio del merito e della formazione continua nonché su quello della piena mobilità tra i ruoli, istituzione di una banca dati nella quale inserire il curriculum vitae, un profilo professionale e gli esiti delle valutazioni per ciascun dirigente, affidamento al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri della tenuta della banca dati e della gestione tecnica dei ruoli, alimentati dai dati forniti dalle amministrazioni interessate (Lettera A);
riguardo ai dirigenti dello Stato, l'istituzione di un ruolo unico, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri e l'istituzione di una Commissione per la dirigenza statale, avente anche compiti di verifica dell'applicazione dei criteri relativi al conferimento degli incarichi ed alle relative conferme (Lettera B, numero 1);
in merito ai dirigenti delle regioni, l'istituzione, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome, di un ruolo unico dei dirigenti regionali, comprensivo della dirigenza amministrativa del Servizio sanitario nazionale - mentre resta esclusa la dirigenza medica e quella tecnica del medesimo Servizio -, nonché l'introduzione di una Commissione per la dirigenza regionale (Lettera B, numero 2);
riguardo ai dirigenti degli enti locali, l'istituzione, previa intesa in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali, di un ruolo unico di tali dirigenti, e conseguente confluenza, in sede di prima applicazione, nel suddetto ruolo dei dirigenti di ruolo negli enti locali nonché l'introduzione di una Commissione per la dirigenza locale (Lettera B, numero 3);
la soppressione delle figure dei segretari comunali e provinciali - con l'inserimento (secondo i criteri di cui alla Lettera B, numero 4) degli attuali segretari nel ruolo unico dei dirigenti degli enti locali; obbligo per gli enti locali di nominare comunque un dirigente apicale con compiti di attuazione dell'indirizzo politico, coordinamento dell'attività amministrativa e controllo della legalità dell'azione amministrativa; previsione che gli incarichi di funzione dirigenziale apicale cessano se non rinnovati entro novanta giorni dalla data di insediamento degli organi esecutivi; previsione della possibilità, per le città metropolitane e i comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti, di nominare, in alternativa al dirigente apicale, un direttore generale ai sensi dell'articolo 108 del D.Lgs. 267/2000 e previsione, in tale ipotesi, dell'affidamento della funzione di controllo della legalità dell'azione amministrativa e della funzione rogante a un dirigente di ruolo; previsione, per i comuni di minori dimensioni demografiche, dell'obbligo di gestire la funzione di direzione apicale in via associata. In sede di prima applicazione e per un periodo non superiore a tre anni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo adottato in attuazione della legge delega, obbligo per gli enti locali privi di un direttore generale di conferire l'incarico di direzione apicale con compiti di attuazione dell'indirizzo politico, coordinamento dell'attività amministrativa, direzione degli uffici e controllo della legalità dell'azione amministrativa, ai predetti soggetti, già iscritti nell’albo dei segretari comunali e provinciali e confluiti nel ruolo dei dirigenti locali - Segretari Comunali fascia A e fascia B -, nonchè ai soggetti già iscritti all'albo, nella fascia professionale C, e ai vincitori del corso di accesso in carriera, bandito alla data di entrata in vigore della legge delega;
Accesso alla dirigenza (Lettera C) per:
Corso – Concorso (n. 1): definizione di requisiti e criteri di selezione dei partecipanti al corso-concorso; immissione in servizio dei vincitori del corso-concorso come funzionari, con obblighi di formazione, per i primi tre anni, con possibile riduzione del suddetto periodo in relazione all'esperienza lavorativa nel settore pubblico o a esperienze all'estero e successiva immissione nel ruolo unico della dirigenza;
Concorso (n. 2): definizione di requisiti e criteri di selezione, fermo restando il possesso di un titolo di studio non inferiore alla laurea magistrale; cadenza annuale del concorso unico per ciascuno dei tre ruoli della dirigenza; possibilità di reclutare, con il suddetto concorso, anche dirigenti di carriere speciali e delle autorità indipendenti; formazione della graduatoria finale alla fine del ciclo di formazione iniziale; assunzione a tempo determinato e successiva assunzione a tempo indeterminato previo esame di conferma, dopo il primo triennio di servizio, da parte di un organismo indipendente, con possibile riduzione della durata in relazione all'esperienza lavorativa nel settore pubblico o a esperienze all'estero; risoluzione del rapporto di lavoro, con eventuale inquadramento nella qualifica di funzionario, in caso di mancato superamento dell'esame di conferma;
Durata degli incarichi dirigenziali (Lettera H): durata degli incarichi di quattro anni, rinnovabili previa partecipazione alla procedura di avviso pubblico; facoltà di rinnovo degli incarichi per ulteriori due anni senza procedura selettiva per una sola volta, purchè motivato e nei soli casi nei quali il dirigente abbia ottenuto una valutazione positiva; definizione di presupposti oggettivi per la revoca, anche in relazione al mancato raggiungimento degli obiettivi, e della relativa procedura; equilibrio di genere nel conferimento degli incarichi; possibilità di proroga dell'incarico dirigenziale in essere, per il periodo strettamente necessario al completamento delle procedure per il conferimento del nuovo incarico;
Valutazione dei risultati (Lettera L): rilievo dei suoi esiti per il conferimento dei successivi incarichi dirigenziali; costruzione del percorso di carriera in funzione degli esiti della valutazione;
Retribuzione (Lettera N): omogeneizzazione del trattamento economico fondamentale e accessorio nell'ambito di ciascun ruolo unico dirigenziale e nei limiti delle risorse complessivamente destinate al finanziamento del trattamento economico fondamentale e accessorio; confluenza della retribuzione di posizione fissa nel trattamento economico fondamentale; definizione della retribuzione di posizione in relazione a criteri oggettivi in riferimento all'incarico; definizione dell'incidenza della retribuzione di risultato in relazione al tipo di incarico; suo collegamento, ove possibile, sia a obiettivi fissati per l'intera amministrazione, sia a obiettivi assegnati al singolo dirigente; definizione di limiti assoluti del trattamento economico complessivo stabiliti in base a criteri oggettivi correlati alla tipologia dell'incarico e di limiti percentuali relativi alle retribuzioni di posizione e di risultato rispetto al totale; possibilità di ciascun dirigente di attribuire un premio monetario annuale a non più di un decimo dei dirigenti suoi subordinati e a non più di un decimo dei suoi dipendenti, sulla base di criteri definiti nel rispetto della disciplina in materia di contrattazione collettiva e nei limiti delle disponibilità dei fondi a essa destinati; pubblicazione nel sito istituzionale dell'identità dei destinatari dei suddetti premi; definizione di criteri omogenei per la disciplina dei fondi destinati alla retribuzione accessoria delle diverse amministrazioni;
Ipotesi di revoca (Lettera Q) dell'incarico e di divieto di rinnovo di conferimento di incarichi in settori sensibili ed esposti al rischio di corruzione, in presenza di condanna anche non definitiva, da parte della Corte dei conti, al risarcimento del danno erariale per condotte dolose.
Nella delega sono previste altresì modifiche tendenti a potenziare la valutazione dei risultati dei dirigenti mirando alla semplificazione del relativo processo, alla misurabilità e comparabilità degli indicatori di risultato. Oggetto di delega anche il riordino delle norme relative alle ipotesi di responsabilità dirigenziale o disciplinare dei dirigenti, con limitazione della responsabilità disciplinare ai comportamenti effettivamente imputabili ai medesimi dirigenti.
2. L’ abolizione del Segretario comunale
La Legge delega, nel riscrivere la disciplina della dirigenza pubblica, prevede nella fattispecie in esame, l'abolizione della figura del segretario comunale (art. 11, lettera b), numero 4); prevedendo che i segretari comunali siano subito inseriti nel ruolo dei dirigenti degli enti locali (salvo alcune eccezioni: iscritti in Fascia C e vincitori di concorso per i quali è prevista una disciplina transitoria, che conduce con il tempo allo stesso effetto).
La norma, quindi, elimina di fatto una figura fondamentale di garanzia all'interno degli enti locali, trascurando, a parere dello scrivente volontariamente, le delicate funzioni che il segretario comunale di recente è stato chiamato a svolgere anche nel disegno volto ad introdurre misure amministrative di prevenzione della corruzione.
Si evidenziano in particolare:
• il D.L. 10.10.2012 n. 174, "Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012" convertito in L. 7. 12. 2012, n. 213, che ha integralmente rivisto il sistema dei controlli interni, attribuendo numerosi compiti al segretario comunale. Cambia la prospettiva del sistema dei controlli interni che, accanto alla loro primigenia funzione gestionale, tendono ad assolvere anche una funzione ispettiva, necessariamente collegata in quanto esercitata dal segretario del comune che è il soggetto disegnato come responsabile della prevenzione della corruzione.
In particolare si segnalano di seguito le principali funzioni:
Il segretario e il controllo della regolarità amministrativa (regolarità tecnica e regolarità contabile) nella fase preventiva: nella stesura del novellato art. 49, comma 2, del D.lgs. 267/2000 permane in capo al segretario il compito di esprimere il parere di regolarità tecnica e quello di regolarità contabile, allorquando il comune non abbia i responsabili dei servizi. La conferma è significativa in quanto viene riconosciuto al segretario una professionalità “a geometria variabile” che lo rende prezioso per ogni soluzione organizzativa dell’ente.
Il segretario e il controllo della regolarità amministrativa nella fase successi: il nuovo art. 147­-bis D.lgs. 267/2000 è di rilievo e assicura all’ente il controllo successivo su una serie di singoli atti amministrativi sin ora sottratti a un’efficace verifica di regolarità amministrativa e contabile. Teoricamente l’esercizio di tale controllo dovrebbe essere effettuato sotto la sua direzione, secondo principi generali di revisione aziendale e con modalità definite nell’ambito dell’autonomia organizzativa dell’ente.
Il segretario e il controllo di gestione: nell’ottica di un’interpretazione sistematica che mira a integrare tutti i controlli interni ed esterni nell’intesa di prevenire e reprimere l’illegalità e la corruzione nella PA, cambia necessariamente l’approccio professionale del segretario nei confronti del controllo di gestione.
Il segretario e il controllo strategico: il controllo è obbligatorio, ma della sua natura primigenia perde la connotazione: non più politico, ma tecnico. Conseguentemente viene posto in capo al segretario il compito di dirigere un’apposita struttura che ha il compito di elaborare rapporti periodici da sottoporre alla Giunta e al Consiglio per monitorare l’andamento della esecuzione degli indirizzi del Consiglio. Incombenza non lieve per il segretario che non potrà limitarsi a verificare l’adempimento formale dell’esecuzione dei programmi, ma anche valutare la bontà delle scelte operate dalla Giunta, cioè analizzare se le scelte corrispondano alla migliore utilizzazione delle risorse.
Il segretario e il controllo sugli equilibri finanziari: questo tipo di controllo coinvolge sia la sfera politica sia la sfera burocratica in una sorta di responsabilità solidale, ancorché differenziata a seconda dei poteri e delle funzioni esercitate. Poiché la norma prevede il “coinvolgimento attivo”, è da ritenere che sia richiesto a ciascun organo di esercitare questo controllo attraverso segnalazioni anche non attinenti al proprio ruolo, ma in ordine ad atti, fatti, omissioni di cui l’organo sia venuto a conoscenza.
• La legge n. 190 del 6 novembre 2012 “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione", fissando delle regole per prevenire fenomeni di corruzione nella pubblica amministrazione, ha previsto che il sistema sia incentrato sulla figura del responsabile della prevenzione della corruzione, che negli enti locali è individuato, di norma, nel segretario, salva diversa e motivata determinazione (art. 1, c.6). Nell’ambito delle misure adottate per contrastare la corruzione e l’illegalità all’interno della pubblica amministrazione, il segretario è chiamato a giocare un ruolo di primo piano, in forza della legge n. 190 del 6 novembre 2012. Il comma 7, parte seconda dell’art. 1 della legge n. 190/2012, prevede che:
“Negli enti locali, il responsabile della prevenzione della corruzione è individuato, di norma, nel segretario, salva diversa e motivata determinazione”.
La scelta di privilegiare il segretario quale responsabile della prevenzione della corruzione avrebbe fatto supporre che il legislatore stava pensando di ridefinire il ruolo del segretario facendo una marcia indietro rispetto ai tentativi di ridimensionare tale figura. A conferma del nuovo orientamento si prendeva atto che la scelta del segretario, quale responsabile della prevenzione della corruzione, era scontata.
In virtù della norma di legge in commento la previsione dell’abolizione del Segretario Comunale è in totale contraddizione con quanto stabilito da tutta la Legge 190/2012.
• il D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33, di attuazione della legge 6 novembre 2012, n. 190, in materia di trasparenza amministrativa sancisce che all'interno di ogni amministrazione il responsabile per la prevenzione della corruzione, svolge, di norma, le funzioni di Responsabile per la trasparenza (art. 43, c. 1) cui è attribuita stabilmente un'attività di controllo sull'adempimento da parte dell'amministrazione degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente, assicurando la completezza, la chiarezza e l'aggiornamento delle informazioni. In ogni amministrazione il Responsabile per la prevenzione della corruzione di cui alla legge n. 190/2012 svolge, di norma, le funzioni di Responsabile per la trasparenza ai sensi del D.Lgs. 33/2013, coincidendo le due figure e convergendo nel Segretario Comunale, salvo diversa adeguata motivazione.
Dall'esame congiunto della legge n. 190 del 6 novembre 2012, sulla prevenzione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione, della legge n. 213 del 7 dicembre 2012, sul rafforzamento del sistema dei controlli interni ed esterni e del D.Lgs. 33/2013 in tema di trasparenza amministrativa, emergeva con chiarezza la volontà del legislatore di valorizzare la figura e il ruolo del segretario comunale caricandolo di responsabilità che da un lato si ricollegavano a importanti poteri di direzione e di controllo sull'attività dell’ente, dall'altra si estrinsecavano in altrettanto importanti poteri di prevenzione della corruzione.
L’abolizione della figura del Segretario comunale e la contestuale trasformazione in questa figura di Dirigente apicale apre molti interrogativi in merito al modus operandi del legislatore in questi settori delicati della Pubblica Amministrazione.
3. Le funzioni del dirigente apicale. CONSIDERAZIONI
L’art. 11, lett. B, n. 4 prevede, quindi, l'obbligo per gli enti locali di nominare comunque un dirigente apicale con compiti di attuazione dell'indirizzo politico, coordinamento dell'attività amministrativa e controllo della legalità dell'azione amministrativa. In sede di prima applicazione e per un periodo non superiore a tre anni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo adottato in attuazione della delega, sussiste l’obbligo di conferire l'incarico ai soggetti, già iscritti nell'albo dei segretari comunali e provinciali e confluiti nel ruolo dei dirigenti locali - Segretari Comunali fascia A e fascia B -, nonché ai soggetti già iscritti all'albo, nella fascia professionale C, e ai vincitori del corso di accesso in carriera, bandito alla data di entrata in vigore della legge delega.
Dalla lettura della norma appare evidente che le funzioni precedentemente svolte dal segretario comunale siano ricomprese tra quelle del dirigente apicale, ma appare allo scrivente che le funzioni di tale ultima figura descrivano solo una parte delle funzioni del Segretario comunale sotto il profilo del city – manager, mancando totalmente le funzioni di organo super partes con funzioni di prevenzione e controllo in materia di anticorruzione. A ciò si aggiunge che l'esperienza dei direttori generali all'interno degli enti locali, soggetti diversi dal segretario comunale, non ha fornito sempre risultati apprezzabili, determinando contrariamente diseconomie.
Anche la confluenza dell’albo dei Segretari comunali e Provinciali nel ruolo della Dirigenza locale, a parere dello scrivente, crea una evidente disparità di trattamento tra coloro che sono entrati in carriera tramite corso – concorso nazionale (Segretari Comunali) con funzioni multidisciplinari nei diversi settori degli enti locali e coloro (Dirigenti locali) che hanno superato un concorso “locale” su una materia specifica.
Il tema della corretta gestione dell'ente locale non passa attraverso l’abolizione di una categoria professionale, elevata a presidio della legalità e dell’anticorruzione, e la sua sostituzione, con una figura ibrida di Dirigente Apicale che solo temporaneamente per un periodo di tre anni – clausola di salvaguardia - vedrà la coincidenza con il Segretario comunale, con conseguenze significative in tema di autonomie e indipendenza.
Peraltro la previsione dell’obbligatorietà della gestione in forma associata per i Comuni di piccole dimensioni del Dirigente apicale non rappresenta una novità in quanto già attualmente i Comuni di ridotte dimensioni demografiche utilizzano Convenzioni di Segreteria, avvalendosi del Segretario comunale in forma associata.
Si attendono i decreti delegati per comprendere come sarà garantita la piena autonomia e indipendenza di tale figura, soprattutto nella logica del rafforzamento della funzione di prevenzione della corruzione già assegnata con la Legge n. 190 del 2012, nonché per garantire l'assoluta professionalità di tale figura.
In merito all'autonomia ed indipendenza, dal Rapporto sul primo anno di attuazione della Legge n. 190 del 2012 predisposto dall'ANAC si può leggere
"è superfluo sottolineare l'importanza dell'indipendenza, del resto ampiamente riconosciuta in ambito internazionale, rispetto alle amministrazioni e agli stessi vertici politici, ai fini dello svolgimento di funzioni che coinvolgono la valutazione del modo in cui la legge è applicata, del funzionamento complessivo delle amministrazioni stesse e delle misure adottate a scopi di integrità e trasparenza” (pg. 12). Il possesso del requisito dell'indipendenza è richiesto a livello internazionale in capo agli organismi deputati a svolgere attività di prevenzione della corruzione (pg. 25 e 26)".