26/10/2020 - Tar Lecce - contributi concessori - oneri di urbanizzazione primaria e secondaria - costo di costruzione

Tar Lecce - contributi concessori - oneri di urbanizzazione primaria e secondaria - costo di costruzione

Egregia Redazione

Ai fini della sua pubblicazione sul Vostro sito web, allego alla presente l'interessante sentenza n. 1149 del 22/10/2020 con cui il TAR Puglia, Sez. di Lecce, ha indicato, confermandone i principi base già evidenziati dal Consiglio di Stato anche in Adunanza Plenaria, le coordinate per l'eventuale rideterminazione dei contributi concessori - oneri di urbanizzazione primaria e secondaria nonché costo di costruzione - disciplinati dall'art. 16 del DPR 380/2001; e, inoltre, dopo avere ribadito che il contributo concessorio costituisce “un'obbligazione giuridica di tipo pubblicistico comprendente oneri di urbanizzazione e costo di costruzione” che “nasce con il rilascio della concessione edilizia” e non ha carattere tributario ma è “definibile come corrispettivo di diritto pubblico posto a carico del costruttore”, statuisce sulla irretroattività delle deliberazioni consiliari con cui sono stabiliti gli oneri di urbanizzazione e il costo di costruzione nonché sul loro termine di prescrizione. Infine, definisce se e in quali ipotesi è consentito al Comune richiedere il conguaglio di detto contributo concessorio dopo il rilascio del permesso di costruzione.

Ringrazio per la Vostra cortese attenzione e porgo cordiali saluti. Agostino Galeone

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Pubblicato il 22/10/2020

N. 01149/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00773/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Terza

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 773 del 2015, proposto da ....... e ......, rappresentati e difesi dall'avvocato ....., domiciliato presso la Segreteria T.A.R. in Lecce, via F. Rubichi 23;

contro

Comune di ....., in persona del Sindaco pro-tempore, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della nota prot. n. ..... del 21.1.2015 con la quale il Responsabile del Settore Tecnico Urbanistico del Comune di ..... ha intimato ai ricorrenti il pagamento entro trenta giorni della somma di € 8.531,55 a titolo di conguaglio degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione per il permesso di costruire n. ..... del 12.11.2010;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e/o consequenziali, ivi compresa, ove occorra, la deliberazione n. ..... dell'..... con la quale il Consiglio Comunale di ha determinato l’aggiornamento del costo di costruzione e degli oneri di urbanizzazione a partire dall’anno 2007;

- per l'accertamento e la declaratoria della inesistenza dell'obbligazione pecuniaria contestata ai ricorrenti per il pagamento degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione dovuti per il permesso edilizio n. ...../2010 rilasciato dal Comune di ..... in loro favore.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 ottobre 2020 il Cons. dott.ssa Patrizia Moro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti espongono quanto segue:

In data 12.11.2010 il Comune di ..... rilasciava in favore di ..... e ..... il permesso di costruire n. ...../2010 per "la realizzazione di una villetta unifamiliare" in via ...... . In calce a tale permesso, il Comune determinava gli oneri di urbanizzazione e il contributo di costruzione, di cui all'art.16 del D.P.R. n. 380/2001, in complessivi € 26.092,50 (di cui € 19.374,88 per oneri di urbanizzazione primaria, € 1.397,26 per oneri di urbanizzazione secondaria; € 4.855,37 per contributo sul costo di costruzione ed € 465,00 per acquisto di area per urbanizzazione secondaria), dando ivi contestualmente atto che erano stati versati degli acconti sulle somme innanzi meglio specificate e che per la restante somma era stata stipulata la polizza fideiussoria n. ...... del 24.09.2010, con ....., per la somma residua di € 2.0254,00.

Il Comune di ....., con nota prot. n. ..... del 25.09.2013, indirizzata sia ai ricorrenti che alla ....., dava atto che erano stati interamente corrisposti gli oneri accessori.

1.1. Avverso la nota epigrafata prot. n. ..... del 21.1.2015 - e agli atti a questa presupposti e connessi indicati in epigrafe - con la quale il Responsabile del Settore Tecnico Urbanistico del Comune di ..... ha intimato ai ricorrenti il pagamento entra trenta giorni della somma di € 8.531,55 a titolo di conguaglio degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione per il permesso di costruire n. ..... del 12.11.2010, sono insorti questi ultimi con il ricorso all’esame, rassegnando le censure di seguito sintetizzate:

- Inesistenza dell'obbligazione per intervenuta estinzione, violazione dei canoni di correttezza e buona fede, violazione dell'interesse pubblico.

- Violazione dell'art.7 e dell'art.21 nonies della L. n. 241/1990 e ss.mm.ii, eccesso di potere per violazione dei principi di buona amministrazione, correttezza, imparzialità, trasparenza e buona fede nell'azione amministrativa, perplessità, sviamento, violazione del giusto procedimento, contraddittorietà manifesta.

Il Comune di....., sebbene regolarmente intimato, non si è costituito in giudizio.

All’udienza pubblica del 13 ottobre 2020, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. Il ricorso è, in parte, fondato e deve essere accolto nei limiti e termini di seguito specificati.

2.1. Preliminarmente, rileva il Collegio che sussiste la giurisdizione (esclusiva) dell’adito T.A.R., ex art. 133 primo comma lettera f) c.p.a., poiché l’oggetto del giudizio (che verte su “atti paritetici” della P.A. in materia edilizia) è, anzitutto ed essenzialmente, costituito dall’accertamento del (preteso) diritto del Comune di ..... (e del correlativo obbligo degli interessati) al versamento di un “conguaglio” sul contributo concessorio correlato al rilascio del permesso di costruire n.67/2010.

Ciò è legato alla peculiare natura giuridica del predetto contributo concessorio che, secondo l’insegnamento del Consiglio di Stato (Adunanza Plenaria, 30 agosto 2018, n. 12) costituisce “un'obbligazione giuridica di tipo pubblicistico comprendente oneri di urbanizzazione e costo di costruzione” che “nasce con il rilascio della concessione edilizia” e non ha carattere tributario ma è “definibile come corrispettivo di diritto pubblico posto a carico del costruttore”.

Si è, quindi, in presenza di un atto paritetico della P.A. immediatamente lesivo della sfera giuridica dei ricorrenti (che, infatti, indica esplicitamente la possibilità di ricorso al T.A.R.).

3. Nel merito il ricorso è parzialmente fondato nei termini di seguito indicati.

3.1. Secondo l’orientamento già espresso da questo Tribunale (T.A.R. Puglia - Sezione di Lecce, n. 156/2018) e confermato dal Consiglio di Stato, “Le delibere con cui i Comuni determinino i costi in misura differente da quanto deciso dalla Regione, avvalendosi di facoltà previste da leggi regionali …, hanno carattere eventuale e non condizionano l'immediata vigenza e operatività del costo-base fissato dalla Regione. Tali delibere si applicano comunque solo ai nuovi permessi, ma solo per la parte di incremento o diminuzione rispetto al costo-base fissato con atto regionale; in altri termini, nel caso di contributo di costruzione per nuove costruzioni, il principio di irretroattività delle delibere comunali sopravvenute opera sì, ma solo per il costo in aumento o in riduzione”, inoltre, «[...] l'ipotesi ora in discussione è assimilabile all'errore di calcolo, perché non sussiste una differenza sostanziale tra il caso in cui la determinazione del contributo di costruzione richiesto sia l'esito di una non corretta operazione aritmetica e quello in cui il Comune abbia applicato una tariffa diversa da quella effettivamente vigente, perché in entrambe le ipotesi l'ente, per una falsa rappresentazione della realtà, ha determinato l'onere in una misura diversa da quella che avrebbe avuto il diritto-dovere di pretendere» (Consiglio di Stato n. 2821/2017).

Di recente, tali principi sono stati confermati dal Consiglio di Stato, che nella sua veste più autorevole ha affermato che: “Gli atti con i quali la p.a. determina e liquida il contributo di costruzione, previsto dall'art. 16 d.P.R. n. 380 del 2001, non hanno natura autoritativa, non essendo espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l'esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità, nell'ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e soggetta, in quanto tale, al termine di prescrizione decennale, sicché ad essi non possono applicarsi né la disciplina dell'autotutela dettata dall'art. 21-nonies l. n. 241 del 1990 né, più in generale, le disposizioni previste dalla stessa legge per gli atti provvedimentali manifestazioni di imperio. La p.a., nel corso di tale rapporto, può pertanto sempre rideterminare, sia a favore che a sfavore del privato, l'importo di tale contributo, in principio erroneamente liquidato, richiedendone o rimborsandone a questi la differenza nell'ordinario termine di prescrizione decennale (art. 2946 c.c.) decorrente dal rilascio del titolo edilizio, senza incorrere in alcuna decadenza” (Consiglio di Stato Adunanza Plenaria n. 12/18).

Alla stregua dei principi sopra riportati, resta escluso che la determinazione e richiesta dei contributi concessori debbano avvenire "una tantum" al momento del rilascio del permesso di costruire, ben potendo (ed anzi dovendo) intervenire anche successivamente per l'eventuale differenza in favore del bilancio comunale, purché nell'ordinario termine di prescrizione decennale, e ferma restando la necessità (rispettata nel caso di specie) di riferimento a tariffe già approvate alla data del rilascio del permesso di costruire.

3.2. Ciò premesso, l’art. 16 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 ribadisce l’onerosità del permesso di costruire mediante versamento di un contributo articolato su due componenti: oneri di urbanizzazione (primaria e secondaria) e costo di costruzione.

Tale contributo, determinato al momento del rilascio del ridetto titolo, è suscettibile di rideterminazione in due casi:

a) quando intervenga la scadenza del permesso di costruire con un suo rinnovo o una variante al titolo edilizio che incrementi il carico urbanistico (cfr. sez. IV, 27 aprile 2012, n. 2471; sez. IV, n. 1504/2015, cit.);

b) quando, nell’adozione del primitivo provvedimento di determinazione, vi sia stato un errore nel calcolo del contributo rispetto alla situazione di fatto e alla disciplina vigente al momento (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, n. 6033/2012; Consiglio di Stato, Sezione Quarta, 12 giugno 2017, n. 2821).

Il citato art. 16 del D.P.R. n. 380/2001 dispone che “L’incidenza degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria è stabilita con deliberazione del consiglio comunale in base alle tabelle parametriche che la regione definisce per classi di comuni”, in relazione a una serie di indicatori tipizzati (comma 4); in mancanza di definizione delle tabelle parametriche regionali e fino alla definizione delle tabelle stesse, “i comuni provvedono, in via provvisoria, con deliberazione del consiglio comunale” (comma 5), come del pari “Ogni cinque anni i comuni provvedono ad aggiornare gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, in conformità alle relative disposizioni regionali, in relazione ai riscontri e prevedibili costi delle opere di urbanizzazione primaria, secondaria e generale” (comma 6).

Il costo di costruzione per i nuovi edifici, invece, “è determinato periodicamente dalle regioni con riferimento ai costi massimi ammissibili per l’edilizia agevolata, definiti dalle stesse regioni a norma della lettera g) del primo comma dell'articolo 4 della legge 5 agosto 1978, n. 457…... Nei periodi intercorrenti tra le determinazioni regionali, ovvero in eventuale assenza di tali determinazioni, il costo di costruzione è adeguato annualmente, ed autonomamente, in ragione dell'intervenuta variazione dei costi di costruzione accertata dall’Istituto Nazionale di Statistica (I.S.T.A.T.)…”.

Nella Regione Puglia, l’art. 2 (“Determinazione del costo di costruzione decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380”) della Legge Regionale 1° febbraio 2007, n. 1, con riferimento al costo di costruzione, stabilisce, poi, che:

<<1. Il costo di costruzione per la nuova edificazione viene confermato, fino a nuovo aggiornamento, in misura pari al costo base di nuova costruzione stabilito, con riferimento ai limiti massimi ammissibili per l’edilizia residenziale agevolata, a norma della lettera g) del primo comma dell’articolo 4 della legge 5 agosto 1978, n. 457 (Norme per l’edilizia residenziale), con Delib. G.R. 4 aprile 2006, n. 449 (Aggiornamento dei limiti massimi di costo per gli interventi di Edilizia residenziale sovvenzionata e di Edilizia residenziale agevolata), ossia pari a euro 594,00/mq.

2. I comuni hanno facoltà di applicare al costo base per l’edilizia agevolata, come determinato al comma 1, i “Criteri per il calcolo del contributo relativo al costo di costruzione” di cui all’allegato A della presente legge, motivando adeguatamente le eventuali riduzioni o incrementi sia in relazione alle situazioni di bilancio comunale sia in relazione ai costi di costruzione effettivamente praticati in loco.

3.In assenza di apposite deliberazioni della Giunta regionale che provvedano ad adeguare il costo di costruzione, il costo medesimo, così come determinato dalla presente legge, è adeguato annualmente dai comuni in ragione dell’intervenuta variazione dei costi di costruzione accertata dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT).

4. Il primo adeguamento annuale si applica ai permessi di costruire e/o alla Denuncia inizio attività (DIA) la cui domanda sia pervenuta al comune, completa, in data successiva al 31 dicembre 2006; analogamente, per gli anni a seguire, l’adeguamento annuale si applica ai permessi di costruire e/o alla DIA la cui domanda sia pervenuta al Comune, completa, in data successiva al 31 dicembre di ogni anno>>.

3.3.Dall’esegesi coordinata delle sopra riportate disposizioni statali e regionali, si evince (Consiglio di Stato, Sezione Quarta, cit., 27 settembre 2017, n. 4515):

- che il potere di determinazione del costo di costruzione per i nuovi edifici è attribuito alle Regioni e che, qualora queste ultime non vi provvedano ovvero nei periodi intercorrenti tra le determinazioni regionali, “il costo di costruzione è adeguato annualmente, ed autonomamente, in ragione dell’intervenuta variazione dei costi di costruzione accertata dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT)”;

- che, nella Regione Puglia, inoltre, al costo di costruzione, ragguagliato a quello previsto per l’edilizia residenziale pubblica, i Comuni “hanno facoltà” di applicare, in aggiunta al costo base determinato dalla Regione, “eventuali riduzioni o incrementi sia in relazione alle situazioni di bilancio comunale sia in relazione ai costi di costruzione effettivamente praticati in loco”;

- e che, qualora i Comuni non esercitino tale “facoltà” (e non obbligo) - in data antecedente a quella del rilascio del titolo edilizio, e senza possibilità di applicazione retroattiva - il contributo dovuto per costo di costruzione resta commisurato a quello definito dalla Regione, eventualmente incrementato, sussistendone i presupposti, mediante applicazione dell’indicato indice ISTAT.

Di conseguenza:

“a) i costi-base fissati con delibera regionale si applicano direttamente;

b) le delibere con cui i Comuni determinino i costi in misura differente da quanto deciso dalla Regione, avvalendosi di facoltà previste da leggi regionali (nella specie: art. 1, comma 2, della legge regionale n. 1/2007), hanno carattere eventuale e non condizionano l’immediata vigenza e operatività del costo-base fissato dalla Regione; tali delibere si applicano comunque solo ai nuovi permessi, ma solo per la parte di incremento o diminuzione rispetto al costo-base fissato con atto regionale; in altri termini, nel caso di contributo di costruzione per nuove costruzioni, il principio di irretroattività delle delibere comunali sopravvenute opera sì, ma solo per il costo in aumento o in riduzione (cfr. Consiglio di Stato, Sezione Quarta, cit., 12 giugno 2017, n. 2821).

In applicazione delle suindicate coordinate normative, questa Sezione, è dell’avviso meditato (Cfr. fra le ultime, sentenza n. 609/2020, i cui principi possono in questa sede essere integralmente confermati) che si debba opportunamente tenere distinta la disciplina relativa alla determinazione degli oneri di urbanizzazione da quella relativa alla determinazione dei costi di costruzione.

“Con riguardo alla prima, la giurisprudenza di questo Tribunale ha già chiarito che “una volta che la determinazione degli oneri concessori sia correttamente avvenuta sulla base delle tabelle vigenti all'epoca del rilascio del permesso di costruire, è illegittima la pretesa dell'Amministrazione di addossare al titolare del permesso edilizio rilasciato anni prima l'ulteriore carico finanziario derivante dal meccanismo di aggiornamento; d'altro canto la convenienza a realizzare o non l'intervento edilizio non può prescindere da una valutazione degli oneri concessori quale significativa componente dei costo complessivo, per cui, un adeguamento del contributo ex post si tradurrebbe in un'alea insopportabile per chi, ove a conoscenza di un diversa e maggiore entità del contributo, si sarebbe magari astenuto dall'iniziativa economica intrapresa” (così T.A.R. Puglia, Lecce, sez. III, 22 ottobre 2015, n.3004).

Ne consegue che le delibere comunali di adeguamento degli oneri di urbanizzazione possono trovare applicazione esclusivamente "per i permessi rilasciati a far tempo dall'epoca di adozione dell'atto deliberativo e non anche per quelli rilasciati in epoca anteriore" (così già T.A.R. Puglia, Lecce, sez. III, 15 gennaio 2013, n. 48).

Ciò discende, oltre che dal disposto del citato art. 16 del D.P.R. n. 380 del 2001, dai principi generali in materia di obbligazioni e, segnatamente, di buona fede oggettiva, che impediscono al creditore di pretendere maggior somme che presupponevano la diligente attivazione delle proprie prerogative (quale l’aggiornamento delle tabelle di calcolo).

Detto orientamento è stato recepito dall’Adunanza Plenaria nella già richiamata pronuncia n. 12 del 30 agosto 2018. Il Supremo Consesso, dopo aver affermato che il carattere paritetico del rapporto “non esclude la doverosità della rideterminazione quante volte la pubblica amministrazione si accorga che l'iniziale determinazione degli oneri di urbanizzazione sia dipesa da un'inesatta applicazione delle tabelle o anche da un semplice errore di calcolo” ha ribadito fermamente che, a tutela dell’affidamento che il privato deve potere nutrire in ordine all’operato dell’Amministrazione, “il Comune ha l'obbligo di adoperarsi affinché la liquidazione del contributo di costruzione venga eseguita nel modo più corretto, sollecito, scrupoloso e preciso, sin dal principio”.

È, quindi, da escludere che il Comune intimato possa giustificare una richiesta di integrazione di quanto già versato a titolo di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria sulla scorta dell’esigenza di porre rimedio, a posteriori, ad una propria condotta inadempiente.

Un diverso regime di liquidazione trova applicazione, come anticipato, con riguardo ai costi di costruzione.

Sul punto il Supremo Consenso della Giustizia Amministrativa ha avuto modo di precisare, pronunciandosi su un casus a cui era applicabile la normativa regionale pugliese, che, in base a quanto stabilito dall’ art. 16 comma 9 del D.P.R. n. 380 del 2001 e ss.mm., “i costi-base fissati con delibera regionale si applicano direttamente”, mentre “le delibere con cui i Comuni determinino i costi in misura differente da quanto deciso dalla Regione, avvalendosi di facoltà previste da leggi regionali (nella specie: art. 1, comma 2, della legge regionale n. 1/2007), hanno carattere eventuale e non condizionano l’immediata vigenza e operatività del costo-base fissato dalla Regione”.

Muovendosi da siffatte premesse si è ritenuto che “il principio di irretroattività delle delibere comunali sopravvenute opera sì, ma solo per il costo in aumento o in riduzione” rispetto “al costo-base fissato con atto regionale” (così Consiglio di Stato, sez. IV, 12 giugno 2017 n. 2821)”.

3.4. Nella specie, l’atto paritetico impugnato richiede la somma di € 7.685,94 a titolo di adeguamento dell’importo corrisposto a titolo di oneri di urbanizzazione primaria ed € 336,66 a titolo di adeguamento degli oneri di urbanizzazione secondaria, nonché la somma di € 381,21 a titolo di conguaglio per il contributo costo di costruzione ed € 127,74 per la monetizzazione della mancata cessione delle aree, in violazione dei principi innanzi indicati (quanto alla richiesta del conguaglio di quanto versato a titolo di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria), secondo i quali deve ritenersi l’illegittimità dell’applicazione retroattiva dei parametri utili per la determinazione degli oneri urbanizzazione, una volta che questi siano stati determinati secondo la disciplina vigente al momento del rilascio del titolo edilizio, in applicazione del principio “tempus regit actum”.

3.5 In definitiva, il ricorso deve essere:

a) accolto nei limiti della richiesta di conguaglio di quanto versato a titolo di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria e, conseguentemente, accertato e, per l’effetto, dichiarato il diritto dei ricorrenti a non corrispondere al Comune di ..... il suindicato importo richiesto (ammontante nella somma di € 7.685,94 per conguaglio oneri di urbanizzazione primaria ed € 336,66 per conguaglio oneri di urbanizzazione secondaria) a titolo di aggiornamento del contributo concessorio - a titolo di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria - a suo tempo versato in riferimento al permesso di costruire n. 67/2010, rilasciato in data 12.11.2010;

b) respinto con riferimento alla richiesta di conguaglio di € 381,21, in relazione al suindicato permesso di costruire n.67/2020, delle somme versate a titolo di costo di costruzione e di € 127,74 a titolo di monetizzazione per mancata cessione delle aree.

Le spese processuali, stante il parziale accoglimento del ricorso e la mancata costituzione in giudizio del Comune di ....., devono essere dichiarate irripetibili.

Si dispone, ex art. 82 D.P.R. 30 maggio 2002 n. 115 e ss.mm., la liquidazione in favore del difensore dei ricorrenti, ammessi al beneficio del patrocinio a spese dello Stato con decreti emessi dall’apposita Commissione costituita presso questo T.A.R., del compenso complessivo di € 1.000,00 (Mille/00), oltre gli accessori di legge, ordinandone il pagamento a carico dell’Erario.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Terza definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei limiti e nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, accerta e dichiara il diritto dei ricorrenti a non corrispondere al Comune di ..... il suindicato importo richiesto a titolo di aggiornamento del contributo concessorio - a titolo di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria- a suo tempo versato in riferimento al permesso di costruire n. ...../2010, rilasciato in data 12.11.2010; respinge per il resto il ricorso.

Spese irripetibili.

Liquida, ex art. 82 D.P.R. 30 maggio 2002 n. 115 e ss.mm., in favore del difensore dei ricorrenti, ammessi al beneficio del patrocinio a spese dello Stato il compenso complessivo di € 1.000,00 (Mille/00) oltre gli accessori di legge, ordinandone il pagamento a carico dell’Erario.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella Camera di Consiglio del giorno 13 ottobre 2020 con l'intervento dei magistrati:

Enrico d'Arpe, Presidente

Patrizia Moro, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Referendario

IL SEGRETARIO