21/10/2020 - Niente danno erariale al Sindaco se le funzioni gestionali al Capo di Gabinetto sono additive

di Vincenzo Giannotti - Dirigente Settore Gestione Risorse (umane e finanziarie) Comune di Frosinone;

 

La vicenda

La questione posta all'attenzione del Collegio contabile siciliano (sentenza n. 542/2020) ha riguardato il danno erariale a carico del Sindaco per un incarico conferito, ex art. 90 del Tuel, a personale esterno all'ente di Capo di Gabinetto che è stato conferito, non solo per il solo supporto alle attività di indirizzo politico amministrativo, ma anche per l'esecuzione di attività burocratiche rientranti nella competenza degli uffici comunali ed eseguibili dal personale ordinariamente incardinato nell'organico. In questo caso, mentre è fuori da ogni dubbio che i compiti di amministrazione attiva sia illegittimo, tuttavia le ulteriori funzioni assegnate al Capo di Gabinetto non risultano aver generato un pregiudizio economicamente valutabile all'erario dell'ente. Pertanto, l'errore della Procura è stato quello di non aver dimostrato che, la retribuzione riconosciuta al Capo di Gabinetto, sia stata più elevata rispetto a quella che gli sarebbe stata corrisposta per le mere funzioni di supporto all'attività del Sindaco, per remunerare anche le attività gestorie aggiuntive. In altri termini, un danno avrebbe potuto essere configurato solo nell'eventualità in cui al Capo di Gabinetto fosse stata riconosciuta una remunerazione maggiore di quella che gli sarebbe spettata ove si fosse limitato, in coerenza con la tipologia di investitura, a coadiuvare il vertice politico. Non essendo questo dimostrato il Sindaco e la Giunta comunale devono essere assolti dal danno erariale.

La vicenda

A seguito dell'istruttoria, condotta dai servizi ispettivi del Ministero dell'economia delle Finanze, è emerso che al Capo di Gabinetto, operante in posizione di staff al Sindaco, oltre alle mansioni di supporto all'attività di indirizzo politico erano state attribuite funzioni gestorie tipiche della dirigenza. In particolare, la Giunta comunale approvava una deliberazione con la quale dando atto della impossibilità di nominare un direttore generale per i comuni inferiori ai 100.000 abitanti, venivano ampliate le competenze al Capo di Gabinetto, prevedendo le seguenti attività e funzioni: Gabinetto del Sindaco (segreteria, rapporti con i cittadini, le istituzioni, e gli altri soggetti esterni e supporto alle attività istituzionali); portavoce; ufficio stampa; monitoraggio strategico; cerimoniale; comunicazione esterna e promozionale dell'immagine del comune; collaborazione alla definizione della proposta di relazione previsionale e programmatica; collaborazione alla predisposizione della proposta di piano esecutivo di gestione, attraverso il supporto alla Giunta, il coordinamento dei dirigenti, con la supervisione del Segretario generale; supporto per il Nucleo di valutazione nelle sue varie attività e per la parte di propria competenza; collaborazione con il Sindaco e con la Giunta alla definizione di progetti strategici e supporto per le funzioni di indirizzo e controllo loro attribuite dalla legge; gestione della mobilità interna del personale e dell'assegnazione dei dipendenti ai settori; definizione, in collaborazione con i responsabili competenti, degli interventi necessari per migliorare la qualità dei servizi; direzione, relativamente alle materie sulle quali vengono svolte funzioni di direzione strategica; controlli interni e di gestione e disciplina; amministrazione e gestione giuridica economica-contabile del personale; amministrazione, gestione, controllo e manutenzione dei sistemi informatici e di telecomunicazione; URP sportello informagiovani sportello universitario. In merito alla remunerazione, le somme stanziate per il direttore generale potevano essere attribuite al Capo di Gabinetto, senza alcun aggravio della spesa. Dopo le modifiche alle funzioni del Capo di Gabinetto, al Giunta comunale assegnava un dirigente esterno, con successiva sottoscrizione del contratto da parte del Sindaco. L'incarico inizialmente previsto per un anno è stato prorogato per altri due anni. La remunerazione prevista è stata parametrata a quella della dirigenza.

Dalla relazione del MEF, in ragione della illegittimità degli atti di conferimento degli incarichi al personale in staff, stante il divieto di attribuzione di attività di gestione, la Procura citava e, successivamente, rinviava a giudizio il Sindaco e la Giunta comunale per il danno erariale pari alle inutili retribuzioni erogate al dirigente esterno, trattandosi di incarico fiduciario. Secondo la prospettazione della Procura, gli incarichi fiduciari di collaborazione non possono risolversi in forme di supporto alla struttura amministrativa dell'Ente, posto che, diversamente, verrebbe meno quella separazione tra funzione di indirizzo e coordinamento, propria dell'organo di vertice, e di gestione esecutiva propria della struttura organizzativa dell'ente. Inoltre, a dire sempre della Procura, il divieto della previsione della figura del Direttore generale negli Enti di piccole dimensioni sarebbe stato, dunque, aggirato mediante l'attribuzione dei compiti gestionali in precedenza svolti dal Direttore generale, attraverso una nomina diretta e fiduciaria dello stesso in qualità di Capo di Gabinetto, ai sensi dell'art. 90 del Tuel

La decisione del Collegio contabile

Dopo aver i giudici contabili ricostruito il quadro di riferimento legislativo sulla nomina del personale di staff del Sindaco recato dall'art. 90 del Tuel, hanno precisato come il carattere fiduciario della designazione si è resa necessaria proprio per le funzioni che sono demandante a svolgere, tra le quali rientrano quelle dell'Ufficio di gabinetto, la Segretaria particolare, l'Ufficio stampa e per le relazioni esterne, aventi una operatività necessariamente circoscritta alla durata del mandato politico del designante. La giurisprudenza contabile ha esaminato, in particolare, tre aspetti delle problematiche connesse alla predetta norma: la necessità del ricorso al contratto di lavoro a tempo determinato, la preclusione dello svolgimento di compiti di gestione, la conseguente non configurabilità dell'inquadramento ex art. 110 del Tuel.

Nel caso di specie non vi è alcun dubbio sulla illegittimità della scelta di estendere al Capo di gabinetto anche funzioni gestionali, in quanto espressamente vietate dalla normativa. Tuttavia, precisa il Collegio contabile, tale esondazione dall'alveo della legittimità non risulta aver generato un pregiudizio economicamente valutabile all'erario dell'Ente. La Procura Regionale non ha, infatti, dedotto, né, tantomeno, provato, che la retribuzione riconosciuta al Capo di Gabinetto sia stata più elevata rispetto a quella che gli sarebbe stata corrisposta per le mere funzioni di supporto all'attività del Sindaco, per remunerare anche le attività gestorie aggiuntive. In altri termini, un danno avrebbe potuto essere configurato solo nell'eventualità in cui al Capo di gabinetto fosse stata riconosciuta una remunerazione maggiore di quella che gli sarebbe spettata ove si fosse limitato, in coerenza con la tipologia di investitura, a coadiuvare il vertice politico. Poiché risulta incontestato, per un verso, che i compiti tipici del Capo di Gabinetto sono stati adempiuti adeguatamente e, per altro verso, che la misura della retribuzione in concreto erogata non è stata superiore a quella che, in base alle previsioni recate dal CCNL della Dirigenza degli Enti locali, avrebbe dovuto essere corrisposta per remunerare l'attività del Capo di Gabinetto, per l'illegittimo esercizio di funzioni dirigenziali non vi è stato però alcun esborso monetario. Ebbene, in tale scenario, non può essere trascurato che l'operato non conforme a legge di soggetti sottoposti alla giurisdizione di questa Corte può dar luogo a responsabilità amministrativa solo allorquando la condotta integrante una violazione delle regole imperative causi un danno quale esborso altrimenti non dovuto. Nel caso in esame, pur potendo essere agevolmente constatata la sussistenza di elementi suscettibili di generare una risposta punitiva, difetta la componente risarcitoria poiché non risulta che, a fronte dello svolgimento delle funzioni gestorie tipicamente riservate alla dirigenza, il dipendente in staff abbia percepito una remunerazione maggiore di quella che gli era stata riconosciuta per il ruolo di Capo di Gabinetto effettivamente svolto. Né l'illegittimo espletamento di attività gestionali tipicamente della struttura burocratica dell'Ente può riqualificare il trattamento corrisposto, rendendolo del tutto indebito.

In conclusione, in assenza della prova del danno erariale, i convenuti Sindaco e componenti della Giunta comunale devono essere assolti.