10/03/2020 - L'Adunanza Plenaria si esprime sulla legittimazione ad impugnare atti amministrativi degli enti esponenziali di interessi collettivi e diffusi

di Michele Deodati - Responsabile SUAP Unione Appennino bolognese e Vicesegretario comunale

 

Considerati i numerosi contrasti giurisprudenziali in materia, l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la Sentenza n. 6 del 20 febbraio 2020, si è pronunciata sul seguente quesito: se alla luce dell'evoluzione dell'ordinamento, fermo il generale divieto di cui all'art. 81 c.p.c., possa ancora sostenersi la sussistenza di una legittimazione generale degli enti esponenziali in ordine alla tutela degli interessi collettivi dinanzi al giudice amministrativo, o se sia piuttosto necessaria, a tali fini, una legittimazione straordinaria conferita dal legislatore.

La questione che ha interessato il Supremo Collegio si inserisce nella nota vicenda di cronaca sul fallimento di numerosi istituti di credito locali, in danno di molti correntisti. Nello specifico, il contenzioso finito davanti al T.A.R. del Lazio e poi giunto sui banchi del Consiglio di Stato, ha ad oggetto i provvedimenti approvati dal MEF con i quali la Banca d'Italia ha disposto la risoluzione degli istituti di credito controinteressati appellati, a causa del ritenuto stato di dissesto in cui essi si trovavano; nonché i successivi provvedimenti con i quali ha poi disposto:

a) la riduzione integrale del valore delle riserve e delle azioni;

b) l'azzeramento del valore nominale di parte delle obbligazioni subordinate.

Ad impugnare i citati provvedimenti sono stati un gruppo di singoli risparmiatori già titolari di azioni, ovvero di obbligazioni anche subordinate emesse dagli istituti di credito in questione, titoli il cui valore è stato azzerato dalle operazioni appena descritte. Tra i ricorrenti v'è anche Codacons, associazione iscritta nello speciale elenco delle associazioni di categoria rappresentative a livello nazionale di cui all'art. 137, Codice del consumo, D.Lgs. 6 settembre 2005 n. 206. tra i fini statutari dell'organismo, quello di proteggere, anche attraverso azioni in giudizio, i diritti e gli interessi dei consumatori e dei risparmiatori.

Il giudice di primo grado ha dichiarato inammissibile il ricorso con riguardo alla posizione dell'associazione Codacons, considerandola non legittimata a proporlo. Il Giudice ha invece respinto nel merito la posizione dei singoli risparmiatori, ritenendo in sintesi che l'operazione fosse legittima.

A questo punto, incassato il rigetto dei ricorsi, ad impugnare davanti al Giudice d'appello sono stati i singoli risparmiatori e l'Associazione di consumatori che ha subìto l'inammissibilità. Ed è stato proprio questo elemento che ha indotto la Sezione a rinviare gli atti alla Plenaria. A giustificazione del rinvio e dei propri dubbi, la Sezione ha ricostruito innanzitutto il percorso argomentativo seguito dalla sentenza di primo grado, per il quale nell'attuale ordinamento non sarebbe più in vigore la regola di origine giurisprudenziale del cd. doppio binario, secondo cui gli enti collettivi, e in primo luogo le associazioni, ove presentino determinati requisiti, sono legittimate di per sé, ovvero a prescindere e in aggiunta rispetto a quanto previsto da specifiche disposizioni di legge, ad impugnare dinanzi al giudice amministrativo i provvedimenti che ritengano lesivi degli interessi diffusi della collettività della quale si configurano come ente esponenziale. Tale regola sarebbe stata sostituita da un principio di tassatività, per cui la legittimazione degli enti esponenziali è eccezionale e sussiste nei soli casi espressamente previsti dalla legge, fra i quali non rientrerebbe quello in esame.

Secondo l'orientamento tradizionale invece, la legittimazione a proporre ricorso, oltre che nei casi espressamente previsti dalla legge, sussiste in capo a tutte le associazioni, anche se sprovviste di legittimazione espressa in via legislativa, che rispondano a determinati criteri, costituiti dall'effettivo e non occasionale impegno a favore della tutela di determinati interessi diffusi o superindividuali, dall'esistenza di una previsione statutaria che qualifichi detta protezione come compito istituzionale dell'associazione, e dalla rispondenza del paventato pregiudizio agli interessi giuridici protetti posti al centro principale dell'attività dell'associazione.

Il rimettente ha chiarito che un'interpretazione delle norme costituzionalmente orientata deve privilegiare, tra le due letture possibili, quella che amplia e non quella che restringe, le possibilità di azione dell'associazione stessa. All'opposto, l'indirizzo restrittivo rischia di rimettere la tutela in giudizio di interessi di grande valore sociale alla discrezionalità del legislatore ordinario. Gli interessi coinvolti riguardano settori come l'ambiente, la salute e, in questo caso, la stabilità dei mercati finanziari, che i singoli potrebbero proteggere solo agendo in forma associata, con una modalità che del resto è pienamente consona allo spirito dell'art. 2 Cost, che riconosce e garantisce le "formazioni sociali" come luogo in cui la personalità dei singoli va a manifestarsi.

Il Codice del consumo (D.Lgs. 6 settembre 2005 n. 206) non prevede espressamente che le associazioni in questione siano abilitate ad esperire azione di annullamento dinanzi al giudice amministrativo. E perciò, sulla base della mancata espressa previsione, all'interno del Codice, dell'azione di annullamento di provvedimenti amministrativi, e postulata la tassatività delle azioni esperibili dalle associazioni a tutela dei consumatori, tutte di pertinenza della giurisdizione ordinaria, si giunge a dubitare che le associazioni siano provviste di legittimazione generale in ordine alla tutela di interessi collettivi.

La protezione degli interessi "diffusi", ossia adespoti, non consentita in via teorica a causa della mancata sussistenza del requisito della differenziazione che tradizionalmente qualifica la posizione giuridica di interesse legittimo, è stata sin dagli anni '70 assicurata attraverso il riconoscimento dell'esistenza di un interesse legittimo di natura collettiva imputabile ad un ente che, in forza del possesso di alcuni requisiti individuati in sede pretoria (effettiva rappresentatività, finalità statutaria, stabilità e non occasionalità, in taluni casi collegamento con il territorio) diviene idoneo ad assumerne la titolarità. Il riconoscimento legislativo degli interessi collettivi in materia ambientale ha aperto la strada al riconoscimento della legittimazione a favore delle associazioni ambientaliste presenti nell'elenco del Ministero dell'Ambiente, che sono state ammesse ad intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l'annullamento di atti illegittimi. Si è allora cominciato a parlare dell'esclusività di tale legittimazione. A tal proposito, ci dice l'Adunanza Plenaria, è ben noto l'orientamento giurisprudenziale secondo cui l'iscrizione nell'elenco di cui all'art. 13, L. 349/86 non determina un rigido automatismo, potendo il giudice, all'esito di una verifica della concreta rappresentatività, ammettere all'esercizio dell'azione anche associazioni non iscritte, secondo il criterio del c.d. "doppio binario". Tale regola comporta la legittimazione ex lege delle associazioni di protezione ambientale di livello nazionale riconosciute (che non necessita di verifica) e la legittimazione delle altre associazioni sulla base di un accertamento caso per caso per verificare tre presupposti:

1) perseguire statutariamente in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale;

2) possedere un adeguato grado di rappresentatività e stabilità;

3) area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso.

Il fondamento teorico della cd. collettivizzazione dell'interesse diffuso risiede nella individuazione di interessi che sono riferibili ad una collettività o a una categoria più o meno ampia di soggetti (fruitori dell'ambiente, consumatori, utenti, etc.) o in generale a una formazione sociale, senza alcuna differenziazione tra i singoli che quella collettività o categoria compongono.

Altra tesi ha messo in dubbio la persistente validità e attualità dell'elaborazione giurisprudenziale attraverso la quale si è ammessa la tutela degli interessi legittimi collettivi dinanzi al giudice amministrativo, a prescindere da una specifica previsione di legge (doppio binario).

A differenza di quanto accadeva in passato, sempre più spesso la legittimazione ad agire degli enti esponenziali trova oggi espresso riconoscimento in una puntuale disciplina normativa, che si preoccupa però anche di stabilire chi può agire e, soprattutto, il tipo di azione che può essere esercitata. Si riscontra, in sostanza, l'affermazione di una nuova e più matura "tassatività" delle azioni esperibili (sia sul piano soggettivo, sia su quello oggettivo).

L'Adunanza plenaria, nella sentenza n. 6/2020, non condivide la lettura interpretativa da ultimo descritta. Ritiene invece che nel tracciare il percorso compiuto, il legislatore fosse consapevole dell'esistenza di un diritto vivente che ha dato protezione giuridica ad interessi sostanziali diffusi (ossia condivisi e non esclusivi) riconoscendone il rilievo per il tramite di un ente esponenziale che ne assume statutariamente e non occasionalmente la rappresentanza. Insomma, l'evolversi del dato normativo non può produrre una diminuzione di tutela.

Di conseguenza, la legittimazione si ricava o dal riconoscimento del legislatore quale deriva dall'iscrizione negli speciali elenchi o dal possesso dei requisiti a tal fine individuati dalla giurisprudenza. Una volta "legittimata", l'associazione è abilitata a esperire tutte le azioni eventualmente indicate nel disposto legislativo e comunque l'azione generale di annullamento in sede di giurisdizione amministrativa di legittimità.

Il principio di diritto enunciato dalla Plenaria è dunque il seguente: gli enti associativi esponenziali, iscritti nello speciale elenco delle associazioni rappresentative di utenti o consumatori oppure in possesso dei requisiti individuati dalla giurisprudenza, sono legittimati ad esperire azioni a tutela degli interessi legittimi collettivi di determinate comunità o categorie, e in particolare l'azione generale di annullamento in sede di giurisdizione amministrativa di legittimità, indipendentemente da un'espressa previsione di legge in tal senso.

Ma torniamo alla legittimazione, che per sussistere, deve riferirsi a un interesse originariamente diffuso, e quindi adespota, il quale, attenendo a beni a fruizione collettiva, si "personalizza" in capo a un ente esponenziale, munito di dati caratteri, ponendosi per tale via come interesse legittimo proprio dell'ente. Queste considerazioni vanno però contestualizzate rispetto alla situazione oggetto di giudizio, ove mediante gli atti impugnati sono stati lesionati plurimi interessi legittimi individuali dei singoli risparmiatori. Occorre dunque chiedersi se la sussistenza di interessi individualmente protetti, e quindi azionabili dagli interessati singolarmente, escluda di per sé la possibilità di una "personalizzazione" in capo all'ente di un interesse diffuso e la sua conseguente azionabilità quale interesse proprio di natura collettiva.

L'Adunanza ha ritenuto che quando vi sia compresenza di interessi collettivi in capo all'ente associativo e di interessi individuali concorrenti, autonomamente azionabili, sia necessario acclarare che l'ente non si sta affiancando alle posizioni individuali di più soggetti nella difesa di un interesse che resta individuale pur se plurisoggettivo, ma sta facendo valere un interesse proprio, di natura collettiva e che può coesistere con più posizioni individuali.