07/07/2020 - Smaltimento dei rifiuti ed operatività del criterio di prossimità

di Giuseppe Cassano - Direttore del Dipartimento di Scienze Giuridiche della European School Of Economics

 

Con la sentenza qui in esame il Consiglio di Stato, adito per la riforma della sentenza del Tar Lazio, Roma, sez. I, n. 6324/2019, interviene in tema di tutela dell'ambiente avuto particolare riguardo al profilo dello smaltimento dei rifiuti.

Preliminarmente giova ricordare come la complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti si articoli nelle scelte relative alla organizzazione del servizio e nella erogazione dello stesso, nei due differenti aspetti della raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti, da un lato, e della costruzione e gestione delle discariche o degli altri impianti di smaltimento, dall'altro lato.

Le scelte relative all'organizzazione e alla individuazione dei soggetti erogatori sono compiute, di norma, attraverso atti amministrativi, di carattere discrezionale o meno, che costituiscono esercizio del potere.

L'esercizio del potere (legittimo o illegittimo che sia) incide su interessi legittimi, sicché le relative controversie spettano alla giurisdizione generale di legittimità del Giudice Amministrativo (Tar Puglia, Lecce, sez. I, 12 gennaio 2016, n. 78).

Orbene la controversia all'attenzione del Consiglio di Stato si origina in quanto un Comune aveva disposto di conferire la frazione secca derivante dalla raccolta differenziata dei rifiuti prodotti nel suo territorio anziché in un impianto ubicato a 16 Km di distanza circa (e già scelto negli anni precedenti) in altro impianto distante 34 km: ciò avrebbe determinato, secondo il gestore del primo impianto di trattamento, la violazione del principio di prossimità che impone il preciso obbligo di smaltire nell'impianto che sia fisicamente più vicino rispetto al luogo di produzione o di raccolta.

L'illegittimità in cui, in tesi, era incorso il Comune consisteva proprio in ciò: l'aver scelto un impianto di trattamento dei rifiuti più lontano rispetto a quello più vicino al territorio amministrato.

Si consideri, preliminarmente, come il Legislatore nazionale abbia stabilito il principio dell'autosufficienza su base regionale dello smaltimento dei rifiuti urbani; pertanto, è vietato smaltire i rifiuti urbani non pericolosi in Regioni diverse da quelle dove gli stessi sono stati prodotti fatti salvi eventuali accordi regionali o internazionali, qualora gli aspetti territoriali e l'opportunità tecnico economica di raggiungere livelli ottimali di utenza servita lo richiedano (art. 182, comma 3, D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 - Codice dell'Ambiente).

A tale scopo, lo smaltimento dei rifiuti urbani non pericolosi è attuato con il ricorso ad una rete integrata ed adeguata dì impianti in modo da realizzare l'autosufficienza nel loro smaltimento presso ambiti territoriali ottimali (ATO) a norma dell'art. 182-bis, comma 1, D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 del citato Codice.

Ciò in attuazione del principio della prossimità territoriale, secondo il quale lo smaltimento dei rifiuti urbani deve avvenire «in uno degli impianti idonei più vicini ai luoghi di produzione o raccolta, al fine di ridurre i movimenti dei rifiuti stessi» (art. 182-bis cit.).

Il Codice dell'Ambiente attribuisce numerose competenze alle Regioni (art. 195), in particolare riguardo alla pianificazione della gestione dei rifiuti, nonché all'approvazione dei progetti di nuovi impianti per la gestione di rifiuti e all'autorizzazione alle modifiche degli impianti esistenti.

Ai sensi dell'art. 199, dunque, le Regioni predispongono e adottano il PRGR, che deve prevedere, tra l'altro, il complesso delle attività e dei fabbisogni degli impianti necessari a garantire la gestione dei rifiuti urbani secondo criteri di trasparenza, efficacia, efficienza, economicità e autosufficienza della gestione dei rifiuti urbani non pericolosi, nonché ad assicurare lo smaltimento e il recupero dei rifiuti speciali in luoghi prossimi a quelli di produzione, al fine di favorire la riduzione della movimentazione di rifiuti (Corte Cost., 13 novembre 2019, n. 231; v. anche Cons. Stato, sez. VI, 19 febbraio 2013, n. 993; Cons. Stato, sez. V, 11 giugno 2013, n. 3215).

In questa ottica, si è ritenuto illegittimo il divieto di conferimento nelle discariche regionali di rifiuti speciali provenienti da altre Regioni, in quanto tale divieto, non solo può pregiudicare il conseguimento della finalità di consentire lo smaltimento di tali rifiuti in uno degli impianti appropriati più vicini, ma introduce addirittura, in contrasto con l'art. 120 della Costituzione, un ostacolo alla libera circolazione di cose tra le regioni, senza che sussistano ragioni giustificatrici, neppure di ordine sanitario o ambientale (Corte Cost., 25 luglio 2011, n. 244).

Osserva espressamente Corte Cost., 23 gennaio 2009, n. 10 «mentre da un lato si è statuito che, alla stregua del principio di autosufficienza stabilito espressamente, ora, dall'art. 182, comma 5, D.Lgs. n. 152 del 2006, ma, già in passato, affermato dall'art. 5, comma 5, del D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), il divieto di smaltimento dei rifiuti di produzione extraregionale è applicabile ai rifiuti urbani non pericolosi, dall'altro, invece, si è affermato che il principio dell'autosufficienza locale ed il connesso divieto di smaltimento dei rifiuti di provenienza extraregionale non possono valere né per quelli speciali pericolosi (Corte Cost. sentenze n. 12 del 2007, n. 62 del 2005, n. 505 del 2002, n. 281 del 2000), né per quelli speciali non pericolosi (sentenza n. 335 del 2001). Si è, infatti, rilevato che per tali tipologie di rifiuti non è possibile preventivare in modo attendibile la dimensione quantitativa e qualitativa del materiale da smaltire, cosa che, conseguentemente, rende impossibile «individuare un ambito territoriale ottimale che valga a garantire l'obiettivo della autosufficienza nello smaltimento» (Corte Cost. sentenza n. 335 del 2001)».

Soffermandoci ora più da vicino sul dettato della norma di riferimento per la soluzione della questione al vaglio dell'adito Consiglio di Stato, e cioè sull'art. 182 bis («Principi di autosufficienza e prossimità») D.Lgs. n. 152/2006 occorre evidenziare come secondo le sue disposizioni smaltimento di rifiuti e recupero di rifiuti urbani non differenziati debbano essere attuati con il ricorso ad una rete integrata ed adeguata di impianti al fine di:

- realizzare l'autosufficienza di tali operazioni in ambiti territoriali ottimali (lett. a);

- permettere tali operazioni in uno degli impianti idonei più vicini (alla produzione o alla raccolta) così da ridurre i movimenti dei rifiuti stessi (lett. b);

- garantire un alto grado di protezione ambientale e della salute pubblica (lett. c).

La norma, osserva il Collegio di Palazzo Spada avuto particolare riguardo al dettato della lett. b), pone il criterio di «prossimità» (cioè la scelta per il trattamento dell'indifferenziato di uno degli impianti più vicini al luogo di raccolta) e non anche l'obbligo di optare per l'impianto che sia fisicamente meno distante in quanto il detto principio di prossimità deve accordarsi con quello dell'«autosufficienza».

Quest'ultimo, a sua volta, rimette alla Regione il compito di gestire i rifiuti organizzando il tutto in ambiti territoriali ottimali (ATO) all'interno dei quali è presente una rete integrata di impianti (art. 200 D.Lgs. n. 152/2006).

Quando due o più impianti appartengano allo stesso ATO (esattamente come avveniva per i due impianti per cui è causa innanzi al Consiglio di Stato) allora entrambi sono da considerare tra quelli più vicini utilizzabili da ogni singolo Comune di riferimento.

Peraltro, si deve ancora osservare sul tema della cd. autosufficienza che, con sentenza del 4 marzo 2010, C-29-2008 in tema di smaltimento dei rifiuti urbani nella Regione Campania, la Corte di Giustizia CE, sez. IV, ha condannato la Repubblica Italiana per violazione dell'art. 5 della Direttiva 2006-12 per essere venuta meno all'obbligo su di essa incombente di creare una rete adeguata ed integrata di impianti di smaltimento che le consentissero di perseguire l'obiettivo di assicurare lo smaltimento dei suoi rifiuti.

In tale occasione, la Corte di Giustizia ha confermato l'esistenza nell'ordinamento italiano del principio dell'autosufficienza su base regionale e del principio di prossimità territoriale.

Art. 182 bis, D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152