03/07/2020 - Impegni di spesa o non si parte - Licenziato chi attiva obbligazioni contrattuali scoperte

Ordinanza del giudice del lavoro di Frosinone relativa a un dirigente comunale

È causa di licenziamento attivare obbligazioni contrattuali senza il preventivo impegno di spesa.

Il giudice del lavoro di Frosinone, con ordinanza 28.6.2019, n. 367 ha considerato legittimo il licenziamento comminato da un comune ad un dirigente per una serie di addebiti, tra i quali quello del conferimento di una serie di incarichi ad operatori economici, senza attendere il finanziamento dei progetti connessi.

Si è trattato di affidamenti privi della preventiva iscrizione dell'impegno contabile in bilancio, come imposto dall'articolo 191 del dlgs 267/2000, ai sensi del quale «gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'articolo 153, comma 5».

La sentenza appare particolarmente significativa in quanto considera affidamenti privi di impegno alla stregua di rilevante violazione di obblighi concernenti la prestazione lavorativa, tale da determinare la condanna dell'amministrazione al risarcimento del danno.

Il fatto che un giudice del lavoro consideri in maniera chiarissima l'affidamento di appalti privi di preventivo impegno giusta causa di licenziamento, evidenzia l'inderogabilità assoluta delle previsioni dell'articolo 191 del Tuel.

Molte amministrazioni, invece, da qualche tempo tollerano una prassi disapplicativa: di fatto, violano le regole della contabilità pubblica inducendo i dirigenti e i responsabili ad affidare appalti e servizi in assenza di impegno, puntando al successivo riconoscimento del debito fuori bilancio. Non di rado, a supporto di questo aggiramento delle regole, i comuni adottano ordinanze sindacali con le quali ordinar appunto ai responsabili tale modo di agire.

Nel caso di specie affrontato dal giudice del lavoro, l'interessato aveva disposto gli affidamenti diretti riservandosi espressamente nei provvedimenti adottati di effettuare l'impegno di spesa subordinatamente all'efficacia degli atti di programmazione dell'ente per l'esercizio finanziario. Una violazione evidente delle regole, fissate anche dai principi contabili, delle quali il giudice del lavoro ha tenuto analiticamente conto.

Il principio 5.1 dispone che «ogni procedimento amministrativo che comporta spesa deve trovare, fin dall'avvio, la relativa attestazione di copertura finanziaria ed essere prenotato nelle scritture contabili dell'esercizio individuato nel provvedimento che ha originato il procedimento di spesa».

Secondo la consolidata giurisprudenza civilistica, l'assenza del preventivo impegno causa lo scollamento tra «l'impegno giuridico» (derivante dall'assunzione di una obbligazione civilistica, da parte di colui, amministratore o funzionario, che appare legittimato a contrarre per conto dell'ente) e «l'impegno contabile» (che presuppone la presenza, all'interno di un predeterminato aggregato del bilancio di previsione, del capitolo di adeguata capienza e copertura). Tale scollamento esclude la costituzione dell'obbligazione in capo all'ente e la pone esclusivamente in capo al solo amministratore o funzionario che ha ordinato la spesa, impedendo all'appaltatore di agire direttamente contro l'amministrazione.

L'unico modo per imputare l'obbligazione al bilancio dell'ente è il formale riconoscimento quale debito fuori bilancio, secondo la procedura di cui all'articolo 194 del Tuel, ove si dimostri l'utilità e l'arricchimento per l'ente locale, nonché dell'afferenza nell'espletamento di funzioni e servizi pubblici di propria competenza.

Ma, il riconoscimento del debito fuori bilancio dovrebbe essere il frutto di un accidente o incidente di percorso, non dello sciente intento di violare le regole della contabilità, magari allo scopo di «fare presto».

Il giudice di Frosinone non manca di evidenziare che l'interessato si è difeso affermando la modalità gestionale scelta consentiva di guadagnare tempo. E che di fatto si posta in essere un'obbligazione subordinando il pagamento della prestazione al reperimento del finanziamento, condizione che la Cassazione considera illecita e che espone il funzionario sia alla propria personale responsabilità debitoria, sia all'azione disciplinare da parte dell'ente di appartenenza. Azione che, per altro, è da considerare atto dovuto, la cui carenza esporrebbe a responsabilità disciplinari e civili a carico dei soggetti competenti rimasti inerti.