05/06/2020 - Incentivi tecnici maturati sono tutelabili davanti al giudice ordinario anche in caso di mancata realizzazione dell'opera pubblica

di Vincenzo Giannotti - Dirigente Settore Gestione Risorse (umane e finanziarie) Comune di Frosinone

 

La vicenda

Alcuni dipendenti si sono rivolti al giudice ordinario per fare valere il loro diritto alla remunerazione degli incentivi di progettazione, avendo completato le attività richieste secondo i criteri stabiliti in contrattazione decentrata e in modo conforme al regolamento formalmente approvato dall'ente locale, a prescindere dalle ulteriori fasi di conclusione dell'opera pubblica. Secondo il Tribunale di primo grado solo una parte degli incentivi reclamanti avrebbe potuto essere distribuita ai dipendenti, mentre la Corte di Appello adita dall'ente locale, in riforma della sentenza di primo grado, ha stabilito che alcun importo fosse dovuto, in quanto il regolamento sugli incentivi tecnici approvato prevedeva per il pagamento il completamento dell'opera pubblica, non conclusa nel caso di specie. Secondo i giudici di appello, infatti, il regolamento dell'ente ha previsto articolato procedimento che costituisce il presupposto indispensabile per la concreta liquidabilità degli incentivi, posto che il relativo ammontare e le modalità della ripartizione tra i vari soggetti coinvolti nelle diverse fasi risultano determinabili solo all'esito dello stesso.

I dipendenti hanno proposto ricorso contro la sentenza in Cassazione, precisando l'errore in cui sarebbe incorsa la Corte territoriale che non ha adeguatamente valorizzato che nel caso di specie le sorti della conclusione delle attività sull'opera pubblica fossero indifferenti per i ricorrenti che, invece, hanno chiesto il loro diritto ad essere remunerati per le prestazioni rese, in modo coerente con il regolamento dell'ente il quale ha previsto che la ripartizione dovesse essere disposta, secondo le quote e le percentuali stabilite dallo stesso regolamento, al completamento di ogni fase progettuale o di lavoro. Nel caso di specie, pertanto, il diritto dei ricorrenti, pacificamente maturato, non poteva essere vanificato solo perché la Provincia non aveva portato a compimento l'iter procedimentale ed omesso di adottare l'atto interno di ripartizione. Se ciò non fosse vero, a dire dei ricorrenti, si finirebbe per rimettere alla mera decisione unilaterale dell'ente debitore l'adempimento dell'obbligazione, ponendosi in contrasto con i principi generali che ispirano la disciplina dei rapporti obbligatori. Inoltre, il regolamento ha previsto termini certi per la liquidazione degli incentivi, diversamente individuati in relazione alle diverse fasi di progettazione, esecuzione e collaudo, sicché la violazione di detti termini, da qualificare come termini massimi, legittimava gli originari ricorrenti ad agire in giudizio per la tutela del loro diritto, non sussistendo ragione alcuna che giustificasse il differimento del pagamento. Pertanto, i ricorrenti hanno contestato la ritenuta indispensabilità del procedimento interno di ripartizione, rilevando che la quantificazione dell'incentivo spettante a ciascun dipendente costituisce semplice applicazione di criteri predeterminati, da effettuarsi sulla base di quanto risultante da atti deliberativi già adottati concernenti il valore delle opere, l'approvazione dei progetti, la formazione dei gruppi di lavoro.

Le indicazioni del giudice di legittimità

Precisano i giudici di Piazza Cavour come in diverse occasione il giudice di legittimità è stato chiamato a pronunciarsi su questioni inerenti la natura, i limiti oggettivi e soggettivi, i presupposti condizionanti l'insorgenza del diritto a percepire l'incentivo di progettazione, disciplinato, dapprima, dall'art. 18, L. n. 109/1994, più volte modificato dal legislatore, quindi dall'art. 92, D.Lgs. n. 163/2006 ed infine dall'art. 113, D.Lgs. n. 50/2016, che in luogo dei "corrispettivi ed incentivi per la progettazione" ha previsto gli "incentivi per funzioni tecniche". Quel che rileva nel presente procedimento è che i citati incentivi derogano alla disciplina generale del trattamento accessorio dettata dal D.Lgs. n. 165/2001, in quanto il legislatore ha previsto, in una logica premiale ed al fine di valorizzare le professionalità esistenti all'interno delle pubbliche amministrazioni, un compenso ulteriore, da attribuire, secondo le modalità stabilite dalle diverse versioni della norma succedutesi nel tempo, al personale impegnato nelle attività di progettazione interna agli enti oltre che in quelle di esecuzione dei lavori pubblici. La natura del compenso previsto per le funzioni tecniche è stato dichiarato, secondo un consolidato intervento del giudice di legittimità, avente natura retributiva, ma è stato anche precisato che legislatore ha rimesso, dapprima alla contrattazione collettiva decentrata e successivamente alla potestà regolamentare attribuita alle amministrazioni, la determinazione delle modalità di ripartizione del fondo, la nascita del diritto è condizionata, non dalla sola prestazione dell'attività incentivata, bensì anche dall'adozione del regolamento, in assenza del quale il dipendente può fare valere solo un'azione risarcitoria per inottemperanza agli obblighi che il legislatore ha posto a carico delle amministrazioni appaltanti.

Ora, secondo la Cassazione, seguendo le medesime regole nel caso di specie, si ha che l'ente locale ha provveduto all'adozione del regolamento con il quale l'ente ha fissato le modalità di ripartizione del fondo e previste le quote spettanti in relazione alle diverse fasi di progettazione e di realizzazione dei lavori pubblici nonché all'apporto dato dalle figure professionali interessate alle stesse. Tra le parti, inoltre, non è contestato che il regolamento abbia disciplinato le forme ed in termini della procedura di liquidazione, facendoli decorrere dalla data di approvazione del progetto esecutivo, per le prestazioni inerenti la progettazione, e dalla certificazione dell'ultimazione delle opere, per quelle riguardanti la fase dell'esecuzione. In questo caso, la sorte della retribuzione accessoria reclamata dai dipendenti non può essere condizionata alla mancata conclusione delle successive fasi, tanto che in mancanza di queste ultime verrebbero meno le precedenti attività pur completate. Secondo, infatti, l'art. 1183 del c.c., il credito diviene esigibile nel momento in cui sia spirato il termine concesso al debitore per il pagamento, sicché il datore di lavoro pubblico non può certo opporre al prestatore la mancata conclusione del procedimento interno necessario per la liquidazione della spesa, al fine di sottrarsi all'adempimento di un'obbligazione di carattere retributivo, allorquando, come nella fattispecie, gli atti da adottare non siano costitutivi del diritto ma svolgano una funzione meramente ricognitiva, in quanto finalizzati ad accertare che la prestazione sia stata resa nei termini indicati dalla fonte attributiva del diritto stesso.

Nel caso di specie, non essendosi concluso l'iter del pagamento, ben hanno fatto i ricorrenti al rivolgersi al giudice ordinario per far valere l'inadempimento dell'amministrazione rispetto ad un'obbligazione già scaduta.

Conclusioni

La Cassazione in accoglimento del ricorso, ha rimesso la causa alla Corte di Appello in diversa composizione, la quale si dovrà attenere al seguente principio di diritto "Il diritto a percepire l'incentivo per la progettazione, di natura retributiva, previsto dall'art. 18, L. n. 109/1994 sorge … in conseguenza della prestazione dell'attività incentivata e nei limiti fissati dalla contrattazione decentrata e dal regolamento adottato dall'amministrazione. L'omesso avvio della procedura di liquidazione o il mancato completamento della stessa non impedisce l'azione di adempimento, che può essere proposta dal dipendente una volta spirati i termini previsti dalla fonte regolamentare.»