27/04/2020 - L'entrata in vigore dei regolamenti comunali
tratto da quotidianopa.leggiditalia.it
L'entrata in vigore dei regolamenti comunali
di Marilisa Bombi - Giornalista. Consulente attività economiche.
24/04/2020
Nel decidere a proposito del rigetto della domanda di conversione dell'autorizzazione amministrativa presentata da un commerciante su area pubblica, nel comune di Roma capitale, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, (Sezione Seconda Ter), con sentenza n. 3179 depositata l'11 marzo 2020 ha preso in esame le questioni connesse alla individuazione del corretto regime di pubblicazione ed entrata in vigore dei regolamenti degli Enti locali e, più precisamente, dalla applicazione o meno a tali fonti della disposizione di cui all'art. 10 disp. prel. c.c.
Secondo Roma Capitale, il regime di pubblicazione delle delibere aventi ad oggetto l'approvazione del regolamento è interamente ed esaustivamente assorbita nelle regole generali di cui agli artt. 124 e 134 del TUEL (affissione per quindici giorni all'Albo Pretorio ed entrata in vigore dopo il decimo giorno dall'inizio della pubblicazione); mentre, secondo il ricorrente, anche la pubblicazione dei regolamenti degli Enti Locali è disciplinata dall'art. 10 delle disp. prel. c.c. e pertanto essi acquistano efficacia decorsi quindici giorni dalla loro pubblicazione.
Ha rilevato, a tale proposito, il Collegio che la disposizione di cui all'art. 10 delle preleggi, nella sua inequivoca redazione testuale, è applicabile a tutti i regolamenti degli enti locali, essendo questi ultimi pienamente inseriti nel contesto delle fonti del diritto e non distinguendo il predetto art. 10 in ordine alla natura governativa o meno dei regolamenti. Non osta, in contrario, il richiamo dell'Amministrazione all'art. 3, comma 2, delle preleggi, a norma del quale il potere regolamentare di altre autorità è esercitato nei limiti delle rispettive competenze, "in conformità delle leggi particolari". Tale disposizione, che va coordinata con l'art. 10, riserva alla legislazione speciale i presupposti di esercizio del potere regolamentare (condizioni, modalità e soprattutto ambiti e materie di disciplina), ma sempre fermo restando il regime generale di entrata in vigore delle norme che è sanzionato dall'art. 10.
Peraltro, quest'ultima norma, ha sottolineato la Seconda Sezione, fa salva la possibilità di una diversa disciplina, da individuarsi caso per caso, essendo previsto che i regolamenti "divengono obbligatori nel decimoquinto giorno successivo a quello della loro pubblicazione, salvo che sia altrimenti disposto". Ciò implica, per quanto riguarda la controversia presa in esame, ovvero il regolamento comunale che consente la riconversione di autorizzazioni, cosiddette "atipiche", che è riservata all'esercizio dell'autonomia degli Enti locali l'introduzione di una diversa modalità e regime di pubblicazione: così che uno Statuto potrebbe legittimamente prevedere termini maggiori o forme più incisive di pubblicità del regolamento (salvo verificarsi la possibilità di termini più brevi). Risulta quindi del tutto capovolta la tesi difensiva di Roma Capitale, secondo cui dovrebbe essere lo Statuto a prevedere il recepimento del regime di pubblicazione del regolamento ex art. 10 delle preleggi: nel silenzio dello Statuto, non essendo prevista una speciale normativa in ordine all'entrata in vigore dei regolamenti di Roma Capitale, dovrà applicarsi la regola generale.
La questione trattata ha consentito al Collegio di chiarire che la fase di pubblicazione di una deliberazione all'Albo è istituto diverso da quello disciplinato dall'art. 10, sebbene entrambi condividano la finalità di rendere legalmente conoscibile il contenuto di atti e provvedimenti autoritativi. Invero, la fase di "vacatio legis" di cui all'art. 10 delle preleggi assolve esclusivamente alla funzione di rendere conoscibile (e far presumere conosciuto) un testo normativo che concorre ad integrare le fonti del diritto, nel suo testo già definitivo e non suscettibile di ulteriori modifiche. Invece la fase di pubblicazione della deliberazione è un istituto di partecipazione popolare (di antichissima origine) che insieme alla necessità di apprestare un meccanismo legale di presunzione di conoscenza nei confronti dei terzi (non direttamente incisi dai provvedimenti, mentre ai destinatari l'atto va comunque notificato) è rivolto anche a rendere possibile la presentazione di osservazioni oppure opposizioni da parte di chiunque vi abbia interesse; opposizioni che, una volta presentate, generano l'obbligo per l'organo emanante di provvedere su di esse e che dunque potrebbero condurre anche ad una modifica della deliberazione stessa prima della sua entrata in vigore.
In sostanza, come a suo tempo ha chiarito il TAR Reggio Calabria, 5 aprile 2012, n. 269, "Nell'istituzione dell'Albo Pretorio si concretizza quella più lata e risalente funzione partecipativa che è insita nella pubblicità degli atti e che ha costituito uno storico antesignano del sistema che poi è stato nel tempo costruito fino ad essere consacrato nella L. n. 241/1990: essa risponde ad una delle più antiche forme di diffusione e conoscenza legale degli atti rivolti alla collettività, che, traendo le origini dalle istituzioni romane, ha trovato ininterrotta disciplina, nell' ordinamento nazionale, sin dall' art. 62 del Testo unico della legge comunale e provinciale approvato con R.D. 3 marzo 1934, n. 383, poi confluito con varie modifiche di regime nell'odierno art. 124, D.Lgs. n. 267/2000 e che ha ricevuto nuovo vigore dall' evoluzione della tecnologia che ne ha consentito una importante riedizione ed attualizzazione nella nuova veste dell'Albo Pretorio informatico (art. 32, L. n. 69/2009). Nella prassi e nella giurisprudenza formatesi nel vigore delle normative poi susseguitesi, la pubblicazione all'Albo della deliberazione è stata sempre intesa come una fase integrativa dell'efficacia, che non incide sulla validità dell'atto, bensì solo sulla presunzione della sua conoscenza in capo ai terzi, tanto che la decorrenza dei termini dell'impugnazione dell'atto si computa a far data dalla scadenza dei termini di pubblicazione, senza che rilevi l'eventuale dichiarazione di immediata esecutività, che soltanto anticipa - in via provvisoria e condizionata all'avvenuta pubblicazione - l'efficacia dell'atto".
Ne deriva che la data di esecutività della delibera è quella dalla quale quest'ultima acquista efficacia e può essere portata ad esecuzione (decimo giorno dall'inizio della pubblicazione oppure data di adozione nel caso di delibere dichiarate immediatamente eseguibili, ex art. 134 TUEL); nel caso di una deliberazione approvativa di un regolamento, l'esecuzione della deliberazione implica l'affissione del regolamento al pubblico e la relativa decorrenza della "vacatio legis" di cui all'art. 10 delle preleggi perché tale adempimento scaturisce dal regime in sé dell'atto approvato di cui è parte integrante (nell'assenza di una diversa previsione dello Statuto) che va tenuto distinto dal regime dell'atto di approvazione.
Pertanto, anche laddove il regolamento stesso indichi decorrenze "dalla sua approvazione" o rechi altre indicazioni di tipo generico, i termini fissati per gli adempimenti disposti dal regolamento (salve norme transitorie) dovranno intendersi di norma come correlati alla sua entrata in vigore. Non vale opporre in contrario, come deduce Roma Capitale, che in questa prospettiva di esegesi si perverrebbe ad un trattamento deteriore della fonte regolamentare comunale rispetto alla medesima fonte governativa, soggetta la prima ad una pubblicità maggiore della seconda: invero, tale effetto deriva dalla peculiarità del regime delle deliberazioni dell'Ente locale e, comunque, a tale evenienza può sempre fare fronte l'autonomia statutaria alla quale è rimessa la possibilità di diversamente regolare i termini di "vacatio legis" applicabili alle proprie fonti (ad esempio, prevedendone la decorrenza in maniera contestuale alla pubblicazione della delibera di approvazione).
