20/08/2020 - Bando di gara - contenuto regolatorio e contenuto attributivo - interpretazione 

Consiglio di Stato, sez. V, 13.08.2020 n. 5029

Orbene, ai fini della interpretazione del bando di gara (o dei suoi equipollenti, adottati con finalità indittiva), occorre tener conto che, pur trattandosi di atto a struttura unilaterale, esso è funzionalmente preordinato ad una duplice finalità:
a) individuare, per un verso, il puntuale contenuto delle prestazioni oggetto del contratto a stipularsi, destinato ad orientare, in termini di congruità, la formulazione della proposta negoziale ad opera degli operatori economici interessati;
b) fissare, per altro verso, la disciplina formale della procedura evidenziale, attraverso la indicazione delle modalità di formalizzazione dell’offerte e delle regole di acquisizione, valutazione e confronto comparativo fra le stesse.
Sotto il primo profilo, il bando (o l’avviso) – pur conservando consistenza provvedimentale, in quanto primo atto della procedura evidenziale, a connotazione pubblicistica – è funzionalmente assimilabile, sotto il concorrente profilo civilistico, ad una offerta al pubblico (rectius, ad un invito ad offrire); sotto il secondo profilo, prevale l’assorbente finalità conformativa della successiva scansione procedimentale della gara.
Ne discende, sotto il profilo ermeneutico (cfr., in termini generali, Cass., 5 dicembre 2001, n. 15336 e Cons. Stato, sez. III, 10 giugno 2016, n. 2497) che:
a) in relazione al contenuto regolatorio, di carattere strumentale e formale – deve applicarsi (trattandosi di volontà essenzialmente unilaterale), il canone della prevalenza della interpretazione letterale secondo buona fede, a tutela dell’affidamento dei partecipanti (cfr. artt. 1362, comma 1 seconda parte, 1366 e 1370 cod. civ.);
b) in relazione al contenuto attributivo, di carattere sostanziale e finale – deve applicarsi (trattandosi di atto a rilievo bilaterale) il criterio della interpretazione complessiva delle clausole, per tener conto degli interessi concreti di entrambe le parti del futuro contratto (cfr. artt. 1362, comma 1 prima parte e 1363 cod. civ.).
Nel caso in esame, non è dubbio che i profili di incertezza, valorizzati da parte appellante, si riferiscono al contenuto sostanziale dell’avviso di gara, avuto riguardo alla prefigurazione delle prestazioni oggetto della concessione in via di formazione: con il che l’interpretazione delle clausole dello stesso non può far leva esclusivamente sul dato letterale, ma sulla complessiva ricostruzione della volontà dell’amministrazione, quale emergente dalla complessiva ed unitaria lettura della lex specialis e del relativo capitolato.