15/10/2019 - Scorrimento graduatorie

a cura di Maria Grazia Vivarelli

Con Circ. 21 novembre 2013, n. 5/2013 il Dipartimento della Funzione Pubblica ha stabilito che "Una lettura sistematica impone il richiamo all'articolo 52, comma 1-bis, D.Lgs. n. 165/2001, così come modificato ed integrato dall'articolo 62 del D.Lgs. n. 150/2009, secondo cui "le progressioni fra le aree avvengono tramite concorso pubblico, ferma restando la possibilità per l'amministrazione di destinare al personale interno, in possesso dei titoli di studio richiesti per l'accesso dall'esterno, una riserva di posti comunque non superiore al 50 per cento di quelli messi a concorso" nonché all'articolo 24 del d.lgs. 150/2009 che, al comma 1, prevede che "Ai sensi dell'articolo 52, comma 1-bis, del decreto legislativo n. 165 del 2001, come introdotto dall'articolo 62 del presente decreto, le amministrazioni pubbliche, a decorrere dal 1° gennaio 2010, coprono i posti disponibili nella dotazione organica attraverso concorsi pubblici, con riserva non superiore al cinquanta per cento a favore del personale interno, nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia di assunzioni". Dunque, resta fermo il principio che, per effetto del richiamato art. 24, comma 1, D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, l'utilizzo delle graduatorie relative ai passaggi di area banditi anteriormente al 1° gennaio 2010, in applicazione della previgente disciplina normativa, è consentito al solo fine di assumere i candidati vincitori e non anche gli idonei della procedura selettiva. Peraltro, per l'individuazione dell'ambito oggettivo di applicazione della norma del predetto comma 3, lettera b] può essere, altresì, indicativa la disposizione contenuta nel comma 4 dello stesso art. 4, D.L. 31 agosto 2013, n. 101 che proroga "l'efficacia delle graduatorie dei concorsi pubblici per assunzioni a tempo indeterminato" con evidente esclusione delle graduatorie relative a concorsi non pubblici".

La normativa di riferimento è certamente da individuarsi, oltre che nelle norme in materia di accesso nella P.A., nel D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 - cd. legge Brunetta -, nel D.L. 31 agosto 2013, n. 101 convertito nella L. 30 ottobre 2013, n. 125; nelle norme che si sono succedute in materia di proroga delle graduatorie delle procedure di concorsi per l'accesso; nelle circolari applicative ed in particolare nella Circ. 21/11/2013, n. 5/2013 del Dipartimento della Funzione Pubblica. L'interpretazione offerta dalla Funzione pubblica, pur non essendo vincolante, pesa indiscutibilmente sulla questione sia perché esclude l'obbligo per le amministrazioni di scorrimento di dette graduatorie e dunque il diritto pieno degli idonei allo scorrimento, sia perché sembra negare anche la permanente validità di dette graduatorie, così escludendo anche la facoltà per le amministrazioni di avvalersene. In questo contesto si è formata una giurisprudenza che sempre più protende per il non obbligo di scorrimento delle graduatorie sulle progressioni verticali e, in alcuni casi, anche sulla non vigenza delle graduatorie medesime. Il T.A.R. Lazio Roma Sez. II, Sent., (ud. 15 aprile 2015) 6 maggio 2015, n. 6522 con sentenza poi confermata dal Cons. Stato Sez. V Sent., 4 novembre 2015, n. 5029 ha affermato che, alla luce della più recente normativa inerente la proroga delle graduatorie dei concorsi, tale proroga debba essere riferita esclusivamente ai concorsi pubblici, con esclusione, quindi, di quelli riservati. Dello stesso tenore anche la sentenza del T.A.R. Campania Napoli Sez. V Sent., 16 settembre 2015, n. 4527 - confermata dal Cons. Stato Sez. V, Sent., (ud. 23 giugno 2016) 1 agosto 2016, n. 3447 - che ha precisato che la previsione del concorso pubblico quale meccanismo per dare luogo alle progressioni di carriera per i dipendenti interni, entro il limite massimo del cinquanta per cento dei posti complessivamente messi a bando, per coloro che siano in possesso dei titoli di studio richiesti per l'accesso dall'esterno, ha avuto immediato decorso a partire dal 1 gennaio 2010, senza che debba attendersi il diverso termine del 31 dicembre 2010, fissato dall'art. 31, del medesimo D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 per l'adeguamento degli ordinamenti delle amministrazioni locali (T.A.R. Lazio, Latina sez. I, 15 settembre 2011, n. 689; T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 23 agosto 2010, n. 914).

Precedentemente, il Consiglio di Stato (Sez. IV, 16 gennaio 2014 n. 136) aveva già affermato - rinviando all'Adunanza generale del Consiglio di Stato (parere n. 04625/2012 del 6 novembre 2012, espresso sull'affare 05099/2011) - che:

- le predette disposizioni (ossia l'art. 52, comma 1-bis, D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, introdotto dall'art. 62, D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, ndr.) allineano la normativa in materia di progressioni di carriera ai principi già desumibili dall'ordinamento e acquisiti in una copiosa giurisprudenza della Corte costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 7 e n. 108 del 2011, n. 159 del 2005, n. 34 del 2004, n. 218 e n. 194 del 2002, n. 1 del 1999), che ha ricondotto anche l'accesso dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni a funzioni più elevate - al pari dell'assunzione - alla regola del concorso pubblico, riconosciuta, ai sensi dell'art. 97 della Costituzione, come forma generale e ordinaria di reclutamento per il pubblico impiego, escludendo la ragionevolezza di norme che permettano selezioni interne per la copertura dei posti vacanti;

- in un sistema che non prevede carriere (o le prevede entro ristretti limiti), anche il passaggio a una fascia funzionale superiore deve essere considerata come una forma di reclutamento soggetta alla regola del pubblico concorso che, in quanto meccanismo strumentale al canone di efficienza dell'amministrazione, è il metodo migliore per la provvista di organi chiamati ad esercitare le proprie funzioni in condizioni di imparzialità, idoneo a garantire la verifica attitudinale del candidato e funzionale al miglior rendimento della pubblica amministrazione;

- il ricorso al concorso interno nel passaggio da un livello all'altro produce una distorsione che contraddice l'avvenuto superamento da parte dell'ordinamento del modello delle carriere e si riflette negativamente anche sul buon andamento dell'amministrazione;

- la giurisprudenza della Corte di Cassazione (cfr. ad es. SS.UU., 24 maggio 2006, n. 12221, 19 febbraio 2007, n. 3717, 9 febbraio 2009, n. 3051) e quella del Consiglio di Stato (cfr. ad es. Sez. IV, 20 novembre 2006, n. 6736; Sez. V, 16 luglio 2007, n. 4030; Sez. IV, 24 aprile 2009, n. 2619; Ad. plen., 28 maggio 2012, n. 17) hanno abbandonato la nozione restrittiva di assunzione, come costituzione di rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione, e hanno esteso il concetto di reclutamento a ogni passaggio da un'area funzionale all'altra, tale da comportare il mutamento dello status professionale e la progressione sotto il profilo qualitativo della funzione ricoperta, a prescindere dalla previsione di una riserva in favore di personale interno.

L'Adunanza generale, aveva infatti escluso che, a partire dal 1 gennaio 2010, l'Amministrazione possa utilizzare gli esiti di procedure di selezione interna, bandite anteriormente a tale data, in quanto la riforma della modalità di reclutamento di personale per le fasce funzionali superiori (progressioni di carriera), introdotta dagli articoli 24 e 62 del decreto legislativo ricordato, con la sostanziale abrogazione delle progressioni verticali interne, comporta - a decorrere dal 1 gennaio 2010 - l'inefficacia delle disposizioni del bando concernenti la copertura di posti, senza che dal bando possa discendere alcuna legittima aspettativa.

A decorrere dal 1 gennaio 2010, dunque, non è possibile ricorrere allo scorrimento di graduatorie relative ad idonei delle progressioni verticali. Il legislatore dell'ottobre 2009, infatti, superato il sistema delle progressioni riservate agli interni (cd progressioni verticali), quale alternativa al concorso pubblico aperto anche agli esterni, ha introdotto un regime totalmente nuovo nel quale il passaggio dei dipendenti ad un profilo superiore è condizionato alla partecipazione ed al superamento di un concorso pubblico aperto anche ai non dipendenti, nel quale al personale interno è assicurata esclusivamente, in caso di idoneità a parità di condizioni, una riserva non superiore al 50% dei posti messi a concorso. Tale convincimento trova conferma nella Sentenza n. 3284 del 2 luglio 2015 del Consiglio di Stato e nella Nota 22 febbraio 2011, n. DFP/11786 del Dipartimento della Funzione Pubblica che vieta di ricorrere allo scorrimento di graduatorie relative ad idonei delle progressioni verticali a decorrere dal 1° gennaio 2010. In ogni caso, la L. 30 dicembre 2018, n. 145, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 31 dicembre 2018, con l'obiettivo di ripristinare gradualmente la naturale durata triennale della validità delle graduatorie dei concorsi di accesso al pubblico impiego, ha introdotto una fase transitoria che inizia il 1 gennaio 2019 e si conclude il 31 dicembre 2021 durante la quale decadono tutte le graduatorie in vigore approvate entro il 31 dicembre 2009.

Infine, occorre distinguere tra idonei e vincitori, essendo i primi non utilmente classificati in graduatoria a differenza dei secondi.