06/03/2019 - Luoghi sensibili e distanze obbligatorie per l'azzardo
Luoghi sensibili e distanze obbligatorie per l'azzardo
di Marilisa Bombi - Giornalista, consulente autonomie locali
Le regioni surrogano lo Stato inadempiente in materia di distanze dai luoghi sensibili per il gioco lecito d'azzardo. Anche la Regione Abruzzo ha provveduto in tal senso e peraltro, con l'art. 2, comma 1, lett. c), punto IV, L.R: Abruzzo 29 ottobre 2013, n. 40 (Disposizioni per la prevenzione della diffusione dei fenomeni di dipendenza dal gioco) ha incluso le «caserme militari» tra i «luoghi sensibili». Con la conseguenza che l'autorizzazione all'esercizio di sale da gioco o all'installazione di apparecchi per il gioco lecito può essere rilasciata solo per gli esercizi ubicati a distanza non inferiore a 300 metri dagli stessi luoghi. Ed è pertanto per questo motivo che la titolare di una impresa individuale per l'esercizio dell'attività di raccolta scommesse su rete fisica - munita di autorizzazione dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli e licenza del questore di Chieti ex art. 88, R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza) (da qui: TULPS), titoli entrambi rilasciati all'esito della procedura di regolarizzazione di cui all'art. 1, comma 643, L. 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)» ha impugnato, davanti al Tar, il diniego opposto da un Comune al rilascio della tabella dei giochi proibiti ai fini dell'installazione degli apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, lett. a) e b), del TULPS. L'intervento aurorizzatorio del Comune era conseguente al fatto che, ai sensi dell'art. 3, L.R: Abruzzo n. 40 del 2013, era necessaria anche l'autorizzazione del sindaco del Comune territorialmente competente; che la stessa poteva essere rilasciata solo per i locali ubicati a distanza non inferiore a 300 metri dai «luoghi sensibili» elencati dalla disposizione censurata, tra cui sono ricomprese «le caserme militari»; e che, nel caso di specie, la vicinanza dell'esercizio a una caserma dei Carabinieri inibiva il rilascio dell'autorizzazione.
Il Tar Abruzzo ha rimesso alla Corte Costituzionale le disposizioni regionali, in quanto - a suo avviso - le stesse violerebbero, in primo luogo, l'art. 117, comma 2, lett. h), e comma 3, Cost., poiché, all'interno di una legge con chiare finalità di carattere socio-sanitario, qual è la prevenzione del gioco d'azzardo patologico, s'introdurrebbe una categoria di luoghi sensibili del tutto estranea a tali finalità, eccedendo così le competenze regionali in materia di «tutela della salute» e intervenendo in realtà nell'ambito della materia «ordine pubblico e sicurezza», con conseguente invasione della potestà esclusiva statale. In secondo luogo, - osservava il Giudice amministrativo - verrebbe altresì violato l'art. 3 Cost., perché non vi sarebbe alcuna interferenza tra case da gioco e caserme militari tale da giustificare un regime speciale rispetto ad altre strutture con analoghe caratteristiche.
A tale proposito, il Giudice delle leggi ha più volte già avuto modo di pronunciarsi riguardo alla disciplina dei giochi leciti, ricondotta alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di «ordine pubblico e sicurezza» per le modalità di installazione e di utilizzo degli apparecchi da gioco leciti e per l'individuazione dei giochi leciti. Si tratta di profili, infatti, che evocano finalità di prevenzione dei reati e di mantenimento dell'ordine pubblico, giustificando la vigenza del regime autorizzatorio previsto dagli artt. 86 e 88, R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza). Ciò, tuttavia, - ha anche precisato - non comporta che ogni aspetto concernente la disciplina dei giochi leciti ricada nella competenza statale, ben potendo le Regioni intervenire con misure tese a inibire l'esercizio di sale da gioco e di attrazione ubicate al di sotto di una distanza minima da luoghi considerati "sensibili", al fine di prevenire il fenomeno della "ludopatia". Disposizioni di tal fatta risultano «dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonché ad evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica». Si tratta, in altri termini, di normative che prendono in considerazione principalmente le conseguenze sociali dell'offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché dell'impatto sul territorio dell'afflusso a detti giochi da parte degli utenti. Esse, pertanto, sono ascrivibili alle materie «tutela della salute» e «governo del territorio», nelle quali spetta alle Regioni e alle Province autonome una potestà legislativa concorrente. In tale cornice, peraltro, si è mosso il legislatore statale il quale, con il D.L. n. 158 del 2012, così come convertito, ha previsto, all'art. 7, comma 10, la progressiva ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta del gioco praticato mediante le cosiddette slot machines, ubicati in prossimità di luoghi sensibili (definendo come tali, in particolare, gli istituti di istruzione primaria e secondaria, le strutture sanitarie e ospedaliere, i luoghi di culto e i centri socio-ricreativi e sportivi). Nelle more dell'intervento ivi previsto, non ancora realizzato, quasi tutte le Regioni hanno adottato disposizioni tese a individuare luoghi sensibili, prevedendo distanze minime dagli stessi, oscillanti fra i 300 e i 500 metri, per l'ubicazione di sale da gioco e scommesse, e macchine da gioco. L'elencazione dei luoghi è piuttosto varia, ma comprende sempre gli istituti scolastici, i luoghi di culto, gli impianti sportivi e le strutture sanitarie e per categorie protette, con talune specificità, come per gli istituti di credito e gli sportelli bancomat, gli uffici postali, gli esercizi di acquisto e vendita di oggetti preziosi e d'oro usati (Regione Marche e Regione Piemonte), le stazioni ferroviarie (Regione Piemonte), i terminal bus (Regione Molise), i circoli pensionati e anziani (Provincia autonoma di Trento). Sovente, inoltre, si attribuisce la facoltà d'individuare ulteriori luoghi sensibili ai Comuni, che sono intervenuti di frequente sul punto, in taluni casi anche contemplando le caserme militari. Tali interventi normativi hanno dato origine a un cospicuo contenzioso, riguardo al quale i giudici amministrativi hanno sottolineato l'estraneità di disposizioni siffatte all'ordine pubblico e alla sicurezza e la loro attinenza, invece, alla prevenzione della ludopatia. La giurisprudenza amministrativa, inoltre, ha sottolineato la legittimità delle norme regionali e comunali anche in assenza della pianificazione prevista dall'art. 7, comma 10, D.L. n. 158 del 2012, come convertito, nonché la natura non tassativa dell'elencazione dei luoghi sensibili ivi prevista.
Del resto, i più recenti interventi regolatori hanno confermato tale assetto. In particolare, in data 7 settembre 2017 è stata siglata in Conferenza unificata l'intesa volta alla definizione delle caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonché dei criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell'ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età. L'intesa fa esplicitamente salve le vigenti disposizioni regionali e comunali, ove recanti standard più elevati di tutela, con la possibilità per Regioni ed enti locali di dettare anche in futuro nuove discipline più restrittive, sebbene tuttora non recepita dal decreto del Ministro dell'economia e delle finanze previsto dalla L. n. 208 del 2015. In sostanza, il vigente quadro normativo e giurisprudenziale consente espressamente alle Regioni d'intervenire prevedendo distanze minime dai luoghi sensibili per l'esercizio delle attività legate ai giochi leciti, anche individuando luoghi diversi da quelli indicati dal D.L. n. 158 del 2012, così come convertito. L'inclusione delle caserme militari tra i luoghi sensibili, in pratica, a Giudizio della Corte costituzionale, non è estranea a tali finalità. Le caserme, infatti, sono destinate all'addestramento e all'alloggio dei militari, in particolare e nella maggior parte dei casi dei giovani che svolgono la precipua formazione in tale campo. Si tratta, quindi, senz'altro di peculiari centri di aggregazione di soggetti che ben possono considerarsi più esposti ai rischi legati ai giochi leciti. E, in tal senso, non si vede come l'appartenenza a un corpo militare (e tantomeno il legittimo possesso di un'arma) potrebbe essere ritenuto di per sé un indice di minore vulnerabilità alla ludopatia, come affermato nel ricorso originario. Inoltre, ha puntualizzato la Corte stessa, nella misura in cui le caserme militari siano adibite anche ad attività operative nei confronti del pubblico, le stesse si configurano altresì come luoghi di aggregazione in cui possono transitare soggetti in difficoltà, che cercano tutela e protezione (si pensi a chi denunci un reato contro la persona o il patrimonio), quindi potenzialmente più esposti a quei fenomeni di debolezza psichica su cui s'innesta la ludopatia.
Corte cost. 22 gennaio-27 febbraio 2019, n. 27
Art. 117, comma 2, lett. h), comma 3, Cost.
Artt. 86, 88, 110, comma 6, lett. a) e b), R.D. 18 giugno 1931, n. 773
Art. 7, comma 10, D.L. 13 settembre 2012, n. 158 (G.U. 13 settembre 2012, n. 214)
