29/05/2019 - La Corte dei Conti regionale si pronuncia sulla retroattività dell’esclusione dai tetti degli incentivi tecnici

di Federico Gavioli - Dottore commercialista, revisore legale e giornalista pubblicista

La Corte dei Conti, sezione regionale delle Marche, con la deliberazione n. 30, del 16 maggio 2019, ha rimesso in questione il tetto ai limiti degli incentivi tecnici dopo che la sezione delle Autonomie con la deliberazione n. 6/2018, dopo la disposizione contenuta nella legge di Bilancio 2018, li aveva considerati esclusi dai limiti dei tetti di crescita.

Con nota a firma del sindaco pro tempore di un Comune delle Marche è stata avanzato alla Corte dei Conti regionale delle Marche una richiesta di parere ai sensi dell’art. 7, comma 8, L. n. 131 del 2003, nei seguenti termini “Voglia l’adita Corte ... esprimere il proprio parere vincolante in merito alla possibilità e/o legittimità di erogazione degli incentivi per funzioni tecniche, nel caso in cui la relativa spesa sia stata in precedenza imputata ai capitoli afferenti alla realizzazione dei singoli lavori, servizi e/o forniture affidate, nel periodo temporale che va dall’entrata in vigore dell’art. 113 del Codice degli appalti (16 aprile 2016), fino al giorno anteriore all’entrata in vigore del comma 5-bis, dello stesso art. 113 (introdotto a far data dal 1° gennaio 2018); se, conseguentemente, l’aver predeterminato la provvista dei predetti incentivi per funzioni tecniche nei quadri economici dei singoli appalti, collochino tali risorse economiche al di fuori dei capitoli di spesa del bilancio comunale destinati alle retribuzioni accessorie del personale, anche prima dell’espressa previsione di cui al comma 5-bis, dell’art. 113”.

La richiesta di parere è stata avanzata al fine di individuare la corretta applicazione ed interpretazione dell’art. 113, comma 2, D.Lgs. n. 50 del 2016, in materia di remunerazione delle funzioni tecniche svolte dal personale dipendente all’interno dell’ente pubblico, in relazione ai contratti di lavori, forniture e servizi affidati in appalto ed in particolare circa la corretta decorrenza ed applicazione del comma 5-bis (introdotto dall’art. 1, comma 526, L. n. 205 del 2017) che ha modificato ed integrato lo stesso art. 113, nella parte in cui stabilisce che “gli incentivi di cui al presente articolo fanno capo al medesimo capitolo di spesa previsto per i singoli lavori, servizi e forniture”.

L’ente locale ha precisato che, pur essendo pacifico che siffatti emolumenti incentivanti siano esclusi dal fondo per il trattamento accessorio solo a decorrere dal 1° gennaio 2018 (ovverosia dopo l’integrazione dell’art. 113 con il comma 5-bis approvato con L. n. 205 del 2017 e non anche per il periodo precedente) sorgerebbe il dubbio circa l’applicazione retroattiva della norma nel periodo precedente al 2018 (dall’entrata in vigore dell’art. 113, D.Lgs. n. 50 del 2016 e cioè a far data dal 19 aprile 2016) qualora l’Amministrazione abbia già inserito gli incentivi per funzioni tecniche riconosciuti al personale al medesimo capitolo di spesa previsto per i singoli lavori, servizi e forniture appaltati.

L’art. 113, D.Lgs. n. 50 del 2016 rubricato “incentivi per funzioni tecniche” consente, previa adozione di un regolamento interno e della stipula di un accordo di contrattazione decentrato, di erogare emolumenti economici accessori a favore del personale interno alle Pubbliche amministrazioni per attività, tecniche ed amministrative, nelle procedure di programmazione, aggiudicazione e collaudo degli appalti di lavori, nonché a seguito delle integrazioni di cui all’art. 76, D.Lgs. n. 56 del 2017 anche degli appalti di fornitura di beni e servizi.

L’Amministrazione comunale si è posta il problema della compatibilità di tale disposizione con all’art. 1, comma 236, L. n. 208 del 2015, sostituito dall’art. 23, comma 2, D.Lgs. n. 75 del 2017, il quale ha disposto che, dal 1° luglio 2017, l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale di ciascuna delle amministrazioni pubbliche non potesse superare il corrispondente importo determinato per l’anno 2016.

Al riguarda va precisato che la Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti, con deliberazione n. 6, del 26 aprile 2018, ha precisato che, con l’introduzione del comma 5-bis citato, può evincersi che gli incentivi in questione non fanno carico ai capitoli di spesa del trattamento accessorio del personale, ma devono essere ricompresi nel costo complessivo dell’opera e, quindi, fanno capo al capitolo di spesa dell’appalto; per cui la separazione di tali emolumenti dai salari accessori del personale avverrà solo dal 1° gennaio 2018.

I giudici contabili delle Marche osservano che la fattispecie all’esame pone il problema della corretta contabilizzazione degli incentivi tecnici di cui all’art. 113, comma 2, D.Lgs. n. 50 del 2016, (ovverosia se siano da qualificarsi come oneri afferenti alla realizzazione di un’opera pubblica, o vadano considerati come salario accessorio).

La Corte dei Conti osserva che i c.d. incentivi tecnici furono introdotti per la prima volta dall’art. 18, L. n. 109 del 1994, allo scopo di compensare l’attività del personale delle pubbliche amministrazioni impegnato nelle attività di progettazione interna agli enti pubblici in funzione anche del risparmio conseguente ai minori costi conseguenti al mancato ricorso a professionalità esterne.

La disciplina degli emolumenti in questione è poi stata regolata dal D.Lgs. n. 163 del 2006, art. 92, commi 5 e 6, per confluire successivamente nell’art. 93, commi 7-bis e seguenti dello stesso decreto legislativo, per essere, quindi, sostituita dall’attuale art. 113, comma 2, D.Lgs. n. 50 del 2016.

La Sezione delle Autonomie (deliberazioni n. 7/SEZAUT/2017/QMIG e n. 24/SEZAUT/2017/QMIG) ebbe ad affermare il principio che gli incentivi previsti dall’art. 113, comma 2, D.Lgs. n. 50 del 2016, fossero da includere nel tetto dei trattamenti accessori di cui all’art. 1, comma 236, L. n. 208 del 2015 (e successive modificazioni ed integrazioni introdotte dall’art. 23, D.Lgs. n. 75 del 2017).

Questi, infatti, a differenza di quelli previsti dall’art. 113, comma 1 (dovuti per la progettazione) assumerebbero carattere di continuità e sarebbero dunque assimilabili al trattamento economico accessorio del personale in servizio.

Successivamente l’art. 113, comma 2, citato ha subito un primo intervento legislativo ad opera del D.Lgs. n. 56 del 2017 ed infine ad opera della L. n. 205 del 2017, il cui art. 1, comma 526, ha introdotto il comma 5 bis nell’art. 113, D.Lgs. n. 50 del 2016, allo scopo di risolvere il problema interpretativo sorto intorno alla natura dell’incentivo stesso disponendo che “gli incentivi di cui al presente articolo fanno capo al medesimo capitolo di spesa per i singoli lavori, servizi e forniture”.

Sulla questione se detti incentivi fossero da ricomprendere nel vincolo dei trattamenti accessori di cui all’art. 1, comma 236 L. n. 208 del 2015, sostituito dall’art. 23, comma 2, D.Lgs. n. 75 del 2017, si è espressa la Sezione delle Autonomie con deliberazione n. 6/2018, la quale ha espresso la massima che “gli incentivi disciplinati dall’art. 113, D.Lgs. n. 50 del 2016, nel testo modificato dall’art. 1, comma 526, L. n. 205 del 2017, erogati su risorse finanziarie individuate ex lege facenti capo agli stessi capitoli sui quali gravano gli oneri per i singoli lavori, servizi e forniture, non sono soggetti al vincolo posto al complessivo trattamento economico accessorio dei dipendenti degli enti pubblici dall’art. 23, comma 2, D.Lgs. n. 75 del 2017”.

In altri termini è stato così superato il dubbio sulla natura di tali incentivi, che non sono più sottoposti al vincolo del trattamento accessorio che, invece, ha la sua fonte nei contratti collettivi nazionali di comparto.

Con riferimento allo specifico quesito posto dal comune delle Marche, in relazione agli incentivi maturati nel periodo intertemporale in considerazione (anni 2016-2017) - e cioè se essi rientrino nei limiti di spesa del trattamento accessorio del personale - i giudici contabili riscontrano pronunce di segno opposto da parte delle Sezioni regionali di controllo.

Alcune pronunce hanno infatti valorizzato la citata deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 6/2018, la quale ha espressamente riconosciuto la portata innovativa e non interpretativa del più volte citato comma 5-bis, per cui detta norma, per il principio tempus regit actum, non può che avere effetto dalla data della sua entrata in vigore.

In particolare, è stata considerata la disposizione transitoria contenuta nel Codice dei contratti pubblici (art. 216, D.Lgs. n. 50 del 2016) secondo la quale le disposizioni del Testo unico si applicano alle procedure ed ai contratti per le quali i bandi o avvisi con cui si indice la procedura di scelta del contraente siano pubblicati successivamente alla data della sua entrata in vigore, nonché, in caso di contratti senza pubblicazione di bandi o avvisi, alle procedure ed ai contratti in relazione ai quali, alla data di entrata in vigore del codice, non siano ancora stati inviati gli inviti a presentare le offerte.

La Corte dei Conti delle Marche ritiene che alcuni orientamenti hanno evidenziato un contrasto interpretativo e, pertanto, ritiene opportuno sospendere il giudizio sulla richiesta di parere formulata dal sindaco del Comune e sottoporre al Presidente della Corte dei conti la relativa questione di massima, data l’esigenza di un’interpretazione uniforme della normativa citata.

La domanda da porre al Presidente della Corte dei conti è la seguente : “se gli incentivi tecnici previsti dall’art. 113, comma 2, D.Lgs. n. 50 del 2016, così come integrato dal comma 5-bis dello stesso d.lgs., maturati nel periodo temporale che decorre dall’entrata in vigore dello stesso d.lgs., fino al giorno anteriore all’entrata in vigore del citato comma 5-bis (1° gennaio 2018) vadano inclusi nel tetto dei trattamenti accessori di cui all’art. 1, comma 236, L. n. 208 del 2015, successivamente sostituito dall’art. 23 del D.Lgs. n. 75 del 2017, nel caso la provvista dei predetti incentivi sia già stata predeterminata nei quadri economici dei singoli appalti, servizi o forniture”.

Art. 113, comma 5-bis, D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (G.U. 19 aprile 2016, n. 91, S.O.)