21/05/2019 - E' illegittimo il regolamento comunale che prevede compensi differenti per l'avvocatura

di Federico Gavioli - Dottore commercialista, revisore legale e giornalista pubblicista

La Corte dei Conti, sezione di controllo per la Sicilia, con la deliberazione n. 88, del 29 aprile 2019, ha affermato che al di fuori delle ipotesi previste dalla legge, il regolamento comunale che estenda compensi professionali differenti, alle avvocature degli enti pubblici, è da considerarsi illegittimo.

Il caso

Un Commissario Straordinario di un ente locale ha chiesto alla sezione regionale se l'art. 9, D.L. n. 90 del 2014, nella parte in cui disciplina la corresponsione dei compensi professionali (le cc.dd. "propine") in favore degli avvocati incardinati nelle strutture pubbliche, se debba essere limitato alle ipotesi in cui gli enti abbiano ottenuto sentenza favorevole, con recupero delle spese legali o con compensazione integrale, ovvero se possa essere esteso anche ai diversi casi di "provvedimenti decisori pronunciati dagli organi giudiziari", nonché "di estinzione del giudizio per perenzione, rinuncia di controparte o abbandono della controversia o, in generale, per inattività della controparte in qualsiasi fase del giudizio cautelare, di merito o di esecuzione che comporti la completa salvaguardia dei beni e diritti dell'Ente", oltre che di abbandono o rinuncia con onere delle spese, come già previsto dall'art. 9, del Regolamento comunale adottato in materia.

Cosa prevede la normativa

L'Avvocatura dello Stato, istituita con il R.D. 30 ottobre 1933 n. 1611, è l'organo legale dello Stato al quale sono assegnati compiti di consulenza giuridica e di difesa delle Amministrazioni Statali in tutti i giudizi civili, penali, amministrativi, arbitrali, comunitari e internazionali.

L'Avvocatura dello Stato, al cui vertice è l'Avvocato Generale dello Stato, è organizzata sul territorio attraverso una struttura centrale, l'Avvocatura Generale, con sede a Roma, e venticinque articolazioni periferiche, le Avvocature Distrettuali, dislocate in tutti capoluoghi di Regione o comunque dove abbia sede la Corte d'Appello.

L'Avvocatura assiste, consiglia e difende in via esclusiva e organica le Amministrazioni Statali, inclusi gli Organi Costituzionali e le Autorità Amministrative Indipendenti, e le Regioni a statuto speciale; essa può inoltre assumere, a determinate condizioni, il patrocinio delle Regioni a statuto ordinario, degli enti pubblici non statali, delle organizzazioni internazionali, degli Stati esteri, nonché dei dipendenti chiamati in giudizio, per fatti e cause di servizio.

E' un "pool" di giuristi specializzati che rappresenta e difende in giudizio l'amministrazione statale e, più in generale, tutti i poteri dello Stato quando svolgano attività sostanzialmente amministrative. L'Avvocatura dello Stato tutela in sede giudiziaria gli interessi patrimoniali e non patrimoniali dello Stato e di altri enti ammessi al patrocinio, ai quali presta pure la propria consulenza senza limiti di materia.

L'Avvocatura dello Stato svolge da un lato un'attività contenziosa, cioè rappresenta e difende in giudizio l'amministrazione statale in tutte le sue articolazioni, dall'altro un'attività consultiva, presta cioè la propria consulenza senza limiti di materia all'amministrazione dello Stato e agli altri enti ammessi al patrocinio.

A differenza dei sistemi adottati in altri paesi, nell'ordinamento italiano la tutela legale degli interessi, patrimoniali e non patrimoniali dello Stato, è istituzionalmente attribuita ad un corpo di giuristi specializzati, chiamato a svolgere la sua attività quando la cura dell'interesse pubblico, sia nelle forme del diritto comune che attraverso l'esercizio di potestà , richieda di promuovere o sostenere una controversia giudiziaria, ovvero comporti l'adozione di una determinazione che implichi l'applicazione di regole giuridiche. Tale scelta offre innegabili vantaggi che la rendono attuale ancora oggi: considerazione unitaria degli interessi dello Stato, che possono trascendere l'esito della singola causa; unità di indirizzo nell'attività defensionale; visione complessiva delle problematiche della funzione amministrativa; costante integrazione tra attività consultiva e contenziosa; notevole riduzione degli oneri di assistenza legale.

Spettano, dunque, in via esclusiva all'Avvocatura dello Stato la consulenza e la rappresentanza e difesa in giudizio dell'amministrazione statale in tutte le sue articolazioni, anche se dotate di ordinamento autonomo e, più in generale, di tutti i poteri dello Stato nell'esercizio di attività sostanzialmente amministrative; speciali disposizioni di legge o regolamento, o singoli decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, possono ammettere al patrocinio dell'Avvocatura altri soggetti pubblici non statali o enti sovvenzionati, sottoposti a tutela o vigilanza statale (tradizionalmente, regioni ed enti pubblici, anche economici; da ultimo, anche enti di diritto comune a capitale pubblico), ed ancora amministrazioni estere (come le rappresentanze diplomatiche) e organizzazioni internazionali; qualora le amministrazioni o gli enti patrocinati ne facciano richiesta e l'Avvocato Generale ne riconosca l'opportunità, l'Avvocatura dello Stato assume, altresì, la rappresentanza e la difesa dei dipendenti nei giudizi civili e penali che li interessano per causa di servizio.

I giudici contabili siciliani affermano che le previsioni del D.L. n. 90 del 2014, fanno riferimento ai soli dipendenti degli enti pubblici che posseggono lo status professionale di avvocato. "Del resto, la novella ha inteso disciplinare in modo uniforme e al contempo innovativo l'annosa questione dei compensi professionali riconosciuti agli avvocati dipendenti degli enti pubblici in ragione della loro natura sostanzialmente "ibrida", vale a dire "sospesa tra l'autonomia e la subordinazione, che coniuga in sé la qualità di professionista con quella di impiegato, relazionandosi costantemente con quello che è, al contempo, il proprio cliente, ma anche il suo datore di lavoro. Questa duplicità di status (la cd. doppia identità dell'avvocato dipendente: da un lato professionista, dall'altro pubblico impiegato) si riflette anche sulla struttura del trattamento economico a lui spettante, normalmente composto, pur nella varietà delle situazioni, per una quota, dallo stipendio tabellare e dalle relative voci integrative e accessorie e, per altra quota, da compensi aggiuntivi correlati all'esito favorevole delle lite, di importo tendenzialmente variabile, ancorché erogati con continuità (c.d. propine)" (Sez. contr. Abruzzo, delib. n. 187/2015; in tal senso e da ultimo T.A.R. Puglia, Sez. II, 16 ottobre 2014, n. 2543).

Poiché il trattamento economico è duplice, i compensi aggiuntivi non hanno la funzione di remunerare l'intera attività dei professionisti legali interni, ma possono essere erogati soltanto nelle ipotesi espressamente contemplate dalla legge.

L'art. 9, D.L. n. 90 del 2014, fa testualmente riferimento soltanto alle "sentenze favorevoli", con recupero delle spese legali o con compensazione integrale, proprio perché il presupposto per l'erogazione dei compensi aggiuntivi è costituito dall'esito vittorioso della lite, riscontrabile nelle sentenze che definiscono la fase di giudizio respingendo le domande di controparte per ragioni processuali o di merito, ma certamente non nei casi "di estinzione del giudizio per perenzione, rinuncia di controparte o abbandono della controversia o, in generale, per inattività della controparte in qualsiasi fase del giudizio cautelare, di merito o di esecuzione che comporti la completa salvaguardia dei beni e diritti dell'Ente", oltre che di abbandono o rinuncia con onere delle spese.

Si tratta, infatti, di casi che possono risultare de facto favorevoli per gli enti, ma che non presuppongono una pronuncia sulle questioni processuali e di merito e che, talora, nemmeno comportano una decisione sulle spese (come, ad esempio, nell'ipotesi di cancellazione della causa dal ruolo e di contestuale estinzione del giudizio, disciplinata dal nuovo testo dell'art. 309 c.p.c.); in queste ipotesi, l'attività professionale trova ristoro nello stipendio tabellare erogato ai professionisti legali interni.

L'orientamento dei giudici contabili

I giudici contabili nell'esaminare il regolamento comunale osservano come l'esistenza di una disciplina specifica per uno dei casi che definiscono la controversia senza l'intervento di una pronuncia giudiziale di carattere decisorio, come la transazione, conferma indirettamente come nessuna delle ipotesi contemplate dal comma 3, dell'art. 9, del Regolamento dell'Ente possa rientrare nella nozione di "sentenza favorevole"; inoltre, si tratta di un caso eccezionale, che può dar luogo all'erogazione dei compensi aggiuntivi soltanto se interviene dopo che, comunque, sia stata già pronunciata una sentenza favorevole.

Nel Regolamento, viene citato anche il caso dei "provvedimenti decisori pronunciati dagli organi giudiziari". Si tratta, come appare evidente, di un'espressione del tutto generica: se fosse riferita alle sentenze, sarebbe oggettivamente superflua; qualora, invece, dovesse contemplare i provvedimenti decisori di natura diversa, sarebbe illegittima perché radicalmente in contrasto con la fonte normativa di rango primario.