29/06/2019 - Incompatibilità di un amministratore comunale presidente di un’associazione che riceve dal Comune un contributo sulla base di una convenzione stipulata per la gestione di servizi scolastici.

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Incompatibilità di un amministratore comunale presidente di un’associazione che riceve dal Comune un contributo sulla base di una convenzione stipulata per la gestione di servizi scolastici.

Oggetto	incompatibilità di un amministratore comunale presidente di un’associazione che riceve dal Comune un contributo sulla base di una convenzione stipulata per la gestione di servizi scolastici.
Massima	Sussiste la causa di incompatibilità di cui all’art. 63, comma 1, punto 2), prima parte, del D. Lgs. 267/2000 per un consigliere comunale che riveste la carica di presidente di una associazione di solidarietà familiare che organizza servizi didattico/educativi nell’ambito di un progetto al quale compartecipa finanziariamente il Comune stesso.
Funzionario istruttore	DANIELA RUSSO daniela.russo@regione.fvg.it
Parere espresso da	Servizio affari istituzionali e locali, consiglio autonomie locali ed elettorale
Testo completo del parere	Il Comune chiede di valutare se sussista la causa di incompatibilità disciplinata dall’art. 63, comma 1, punto 2), del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 per un consigliere comunale che riveste la carica di presidente di una associazione di solidarietà familiare costituita per favorire l’organizzazione di servizi a sostegno dei compiti familiari educativi e di cura. Tra il Comune e l’associazione esiste una convenzione che disciplina lo svolgimento di attività integrative di sostegno scolastico/educativo da parte di quest’ultima e l’uso dei locali di proprietà comunale; il Comune compartecipa finanziariamente al progetto didattico - educativo presentato dall’associazione, a titolo di rimborso spese e tenuto conto delle disponibilità di bilancio dell’Ente, previa rendicontazione delle spese sostenute. Il progetto viene gestito attraverso un accordo di partenariato fra il Comune e l’associazione ed è inserito nell’ambito degli interventi previsti dalla deliberazione della Giunta regionale n. 2386 del 14 dicembre 2018, la cui attuazione è stata delegata all’Azienda per l’Assistenza Sanitaria del territorio. Per l’esame della fattispecie segnalata vengono in rilievo sia l’ipotesi di incompatibilità statuita dall’art. 63, comma 1, n. 1), seconda parte, sia quella di cui al successivo n. 2), prima parte, del d. lgs. 267/2000. La prima norma citata prevede che non possa ricoprire la carica di consigliere comunale l’amministratore di ente, istituto o azienda che riceva dal comune, in via continuativa, una sovvenzione in tutto o in parte facoltativa, quando la parte facoltativa superi nell’anno il dieci per cento del totale delle entrate dell’ente. Per quanto concerne il requisito soggettivo, affinché venga in rilievo la causa di incompatibilità, il consigliere comunale deve rivestire all’interno dell’associazione il ruolo di amministratore, ovvero di persona che possiede poteri di gestione e/o decisione all’interno dell’ente; nel caso di specie, la qualità di amministratore del presidente è indubbia, poiché lo stesso Statuto dell’associazione prevede all’art. 21 che “Il Presidente agisce in nome e per conto dell’Associazione e ha la firma sociale”. Per quanto concerne poi il termine “ente”, esso va inteso in senso lato e comprende anche gli organismi, come l’associazione in argomento, privi di personalità giuridica. [1] Per quanto concerne il concetto di “sovvenzione”, questa deve consistere in un’erogazione continuativa a titolo gratuito, volta a consentire all’ente sovvenzionato di raggiungere, con l’integrazione del proprio bilancio, le finalità in vista delle quali è stato costituito. La legge richiede che la sovvenzione debba possedere complessivamente tre caratteri: la continuità, nel senso che la sua erogazione non deve essere una tantum o occasionale, la notevole consistenza, ovvero il suo apporto deve essere superiore al dieci per cento delle entrate annuali dell’ente e la facoltatività (in tutto o in parte), nel senso che non deve derivare da un obbligo di legge o convenzionale. [2] Infine, la dottrina ha sottolineato come il concetto di sovvenzione si diversifica dal concetto di “corrispettivo”, per cui non si ha sovvenzione nel caso in cui la somma corrisposta avvenga in relazione a prestazioni svolte in favore dell’ente. [3] Nel caso di specie, tenuto conto del fatto che le sovvenzioni che l’associazione riceve dal Comune sono dovute in forza della convenzione e dell’accordo di partenariato sottoscritti fra i due soggetti nei termini indicati in premessa e che le stesse sono frutto di un corrispettivo che il Comune riconosce all’associazione per lo svolgimento di una serie di attività di carattere didattico, educativo e di aggregazione sociale, si ritiene che non sussistano gli elementi richiesti per il concretizzarsi della fattispecie di incompatibilità di cui all’art. 63, comma 1, n. 1), seconda parte, del TUEL. Come anticipato, potrebbe venire in rilievo anche la causa di incompatibilità disciplinata dal successivo n. 2), prima parte, del medesimo comma 1 dell’art. 63 del TUEL. Ai sensi della citata norma, non può rivestire la carica di consigliere comunale colui che, come amministratore, ha parte, direttamente o indirettamente, in servizi, somministrazioni o appalti, nell’interesse del comune. Sulla presenza del requisito soggettivo nella fattispecie in esame si è già detto in relazione alla precedente causa esaminata; per completezza, si segnala ora che l’assenza di finalità di lucro nell’associazione non è sufficiente ad escludere la sussistenza dell’ipotesi di incompatibilità, atteso che il comma 2 dell’art. 63 del TUEL ha escluso l’applicazione della suddetta ipotesi solo per coloro che hanno parte in cooperative o consorzi di cooperative iscritte regolarmente nei pubblici registri. [4] Nel merito, si rappresenta che la ratio della causa di incompatibilità in esame (annoverabile tra le cosiddette “incompatibilità di interessi”) consiste nell'impedire che possano concorrere all'esercizio delle funzioni dei consigli comunali soggetti portatori di interessi confliggenti con quelli del comune o i quali comunque si trovino in condizioni che ne possano compromettere l'imparzialità. [5] La formulazione assai ampia della disposizione in esame ("servizi nell'interesse del comune") è giustificata proprio dalla menzionata ratio: il legislatore, infatti, intende comprendere in essa, nel modo più ampio possibile, tutte le ipotesi, in cui la "partecipazione" in servizi imputabili al comune e, per ciò stesso, di interesse generale, possa dar luogo, nell'esercizio della carica del "partecipante", eletto amministratore locale, ad un conflitto tra interesse particolare di questo soggetto e quello generale dell'ente locale. [6] Ne discende che la nozione di partecipazione deve assumere un significato il più possibile esteso e flessibile, al fine di potervi ricomprendere forme di partecipazione eterogenee e che è irrilevante la natura, pubblicistica o privatistica, dello strumento prescelto dall’ente locale per la realizzazione delle proprie finalità istituzionali. [7] Dalla lettura della convenzione e dell’accordo di partenariato, si evince che le attività poste in essere dall’associazione si concretizzano nell’organizzazione di diversi servizi nell’ambito didattico ed educativo, quali quello di doposcuola per gli alunni della scuola primaria e secondaria di primo grado, la creazione e gestione della “sezione primavera” della scuola dell’infanzia, la predisposizione del servizio mensa per tutti gli alunni, dei servizi di accompagnamento degli alunni sullo scuolabus e dell’accoglienza/postaccoglienza scolastica, nonché l’organizzazione e la gestione di centri estivi in favore di bambini e ragazzi. Occorre pertanto valutare in concreto se l’associazione, attraverso le attività educative e ricreative sopra elencate, svolga un servizio nell’interesse dell’Amministrazione comunale, atteso che dottrina e giurisprudenza concordano nel ritenere che qualsiasi attività che venga svolta a favore dell’ente nell’ambito delle competenze istituzionali attribuite a quest’ultimo e mediante l’esercizio dei poteri normativi ed amministrativi conferitigli, appare idonea a concretizzare l’incompatibilità. [8] A parere dello scrivente, non vi è dubbio che i servizi educativi e ricreativi gestiti dall’associazione rientrino tra i fini istituzionali del Comune e siano svolti nell’interesse dello stesso; un tanto è anche sancito nella convenzione quale presupposto per la partecipazione finanziaria dell’Ente al progetto dell’associazione, laddove si riconosce l’importanza e l’utilità sociale delle attività erogate in favore della comunità ed in particolar modo dei minori (art.14 della convenzione). Per i motivi sopraesposti, si ritiene che la posizione dell’amministratore possa essere riconducibile alla causa di incompatibilità di cui alla prima parte del punto 2) del comma 1 dell’art. 63 del D. Lgs. 267/2000. A tale proposito, si ricorda che la valutazione della concreta sussistenza dell'incompatibilità è rimessa al consiglio comunale, in conformità al generale principio per cui ogni organo collegiale è competente a deliberare sulla regolarità dei titoli di appartenenza dei propri componenti, mediante l’attivazione della procedura prevista dall'art. 69 del TUEL, che garantisce il contraddittorio tra organo ed amministratore, assicurando a quest'ultimo l'esercizio del diritto di difesa e la possibilità di rimuovere entro un congruo termine la causa di incompatibilità contestata. [9] -------------------------------------------------------------------------------- [1] In tal senso si sono espresse sia la dottrina (cfr., tra gli altri, Maggiora, Ineleggibilità, incompatibilità, incandidabilità nell’ente locale, Giuffrè, 2000) che la giurisprudenza (cfr. Corte di Cassazione, sentenza n. 2068 del 22 giugno 1972). [2] Si sottolinea che il carattere della facoltatività viene interpretato dal Ministero dell’interno in modo più restrittivo, per cui, a giudizio del dicastero, la sovvenzione è facoltativa nel senso e nei limiti in cui non trovi origine in un obbligo stabilito dalla legge. Per una trattazione completa ed esaustiva del concetto di sovvenzione ed, in generale, della causa di incompatibilità in esame, si vedano i pareri dello scrivente Servizio prot. n. 11420 del 27 luglio 2015 e n. 33168 del 31 dicembre 2014. [3] Cfr. Pinto – D’Alfonso, Incandidabilità, ineleggibilità, incompatibilità e status degli amministratori locali, Maggioli, 2003, pagg. 195 e seguenti. [4] Cfr. parere Ministero dell’interno 11 gennaio 2011, consultabile all’indirizzo: https://dait.interno.gov.it/pareri?f%5B0%5D=node%253Afield_area_tematica%3A41. [5] Cfr. Corte Costituzionale, sentenze n. 44 del 1997, n. 450 del 2000 e n. 220 del 2003. [6] Cfr. Cassazione Civile, Sez. I, sentenza n. 550 del 16 gennaio 2004. [7] Cfr. pareri Ministero dell’interno 11 novembre 2014 e 12 marzo 2010. [8] Cfr. Pinto – D’Alfonso, opera citata nella nota 3 e Cassazione civile, n. 550/2004. [9] Cfr. Corte di Cassazione Civile, Sez. I, sentenza n. 12529 del 12 novembre 1999 e n. 12809 del 10 luglio 2004.