29/01/2019 - Vincoli sugli introiti derivanti dall'accertamento delle sanzioni amministrative pecuniarie per violazione dei limiti massimi di velocità

Vincoli sugli introiti derivanti dall'accertamento delle sanzioni amministrative pecuniarie per violazione dei limiti massimi di velocità

di Cristina Montanari - Responsabile dell'Area Finanziaria-Tributi del Comune di Serramazzoni e Vicesegretario Comunale

La Sezione regionale di controllo per il Veneto ha rimesso al Presidente della Corte dei conti, ai sensi dell'art. 6, comma 4, D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, una questione di massima in ordine alla richiesta di parere presentata da un Sindaco, afferente i vincoli di destinazione previsti dall'art. 142, D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 ("Nuovo codice della strada") sugli introiti derivanti dall'accertamento delle sanzioni amministrative pecuniarie per violazione dei limiti massimi di velocità rilevati con apparecchi elettronici e, nello specifico, sulla corretta interpretazione delle prescrizioni di cui al comma 12-bis dello stesso articolo, ai fini dell'esatta quantificazione della quota del 50% dei proventi medesimi, soggetta a vincolo.

Il tema dei vincoli di destinazione delle sanzioni stradali è spesso posto all'attenzione della Corte dei Conti, che si esprime in argomento nella considerazione che: i) si tratta di fornire istruzioni relative alla corretta applicazione di norme valide per la generalità degli enti locali; ii) si verte nella materia della contabilità pubblica, in quanto la norma in argomento, nel fornire indicazioni agli enti locali in ordine al perseguimento di determinate finalità d'interesse pubblico, impone alle medesime Amministrazioni, in deroga al generale principio dell'universalità del bilancio, di utilizzare una parte delle risorse derivanti dall'accertamento di violazioni alle disposizioni contenute nel Codice della strada per effettuare singole categorie d'interventi indicati dalla norma de qua.

Giova premettere, al riguardo, che le entrate derivanti da sanzioni stradali, oggetto d'amministrazione separata, hanno una destinazione parzialmente vincolata, e tale vincolo costituisce un limite, introdotto ex lege, per garantire un più economico perseguimento dei fini istituzionali; il legislatore, infatti, in deroga al principio contabile generale n. 2 dell'unità del bilancio, ha introdotto un vincolo di specifica destinazione, al fine di correlare parte delle somme previste ed introitate ad interventi di miglioramento della circolazione stradale.

Occorre poi ricordare, sul tema, che in ossequio ai principi generali della contabilità finanziaria, le entrate di dubbia e difficile esazione, per le quali non è certa la riscossione integrale, sono accertate per l'intero importo del credito (ad es. le sanzioni amministrative al codice della strada, gli oneri di urbanizzazione, i proventi derivanti dalla lotta all'evasione tributaria, ecc.): pertanto, per tali entrate è escluso il cosiddetto "accertamento per cassa" ed è obbligatorio effettuare un accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità, vincolando una quota dell'avanzo di amministrazione

La volontà del legislatore d'individuare le finalità d'utilizzo delle sanzioni stradali spettanti ai Comuni, è stata per molto tempo cristallizzata nell'art. 208, D.Lgs. n. 285 del 1992, e successive modifiche ed integrazioni, fino a quando la L. 29 luglio 2010, n. 120, recante "Disposizioni in materia di sicurezza stradale", ha introdotto, tra l'altro, nuove regole dirette anche agli enti locali territoriali, in materia di riparto e destinazione di detti proventi.

Gli interventi di modifica apportati dal Legislatore del 2010 riguardano il riparto e la destinazione dei proventi delle sanzioni per eccesso di velocità derivanti dagli accertamenti mediante autovelox, che spettano per il 50% all'ente proprietario della strada su cui è stato effettuato l'accertamento (o agli enti che esercitano le relative funzioni ai sensi dell'art. 39, D.P.R. 22 marzo 1974, n. 381), e per il 50% all'ente cui appartiene l'organo accertatore; tale criterio sancisce, diversamente dal precitato art. 208, una doppia titolarità di attribuzione dei proventi indicati, che contempla non più il solo ente d'appartenenza dell'organo accertatore, ma anche l'ente proprietario della strada sulla quale è stata rilevata la contravvenzione per superamento dei limiti massimi di velocità, nel rispetto del principio di territorialità della sanzione.

I proventi dei provvedimenti sanzionatori stradali accertati da funzionari/ufficiali/agenti dei Comuni, sono così soggetti a differenti vincoli di destinazione: a) uno, derivante dall'art. 208 del Codice della strada, riguarda la generalità di queste entrate; b) l'altro, imposto dall'art. 142 dello stesso codice, è riferito alla parte di quelle derivanti dall'accertamento delle sanzioni in materia di limiti di velocità, e si pone in rapporto al primo quale norma speciale, attese le specifiche violazioni ivi contemplate (superamento dei limiti massimi di velocità) e le peculiari modalità di accertamento (attraverso l'impiego di apparecchi o di sistemi di rilevamento della velocità ovvero attraverso l'utilizzazione di dispositivi o di mezzi tecnici di controllo a distanza delle violazioni ai sensi dell'art. 4, D.L. 20 giugno 2002, n. 121).

La ratio di entrambi i vincoli di destinazione posti dalle due norme è la medesima: individuare risorse per potenziare i servizi di sicurezza della circolazione stradale e tutela delle connesse esigenze d'incolumità pubblica, adottando tutte le misure idonee allo scopo; in sostanza, l'elencazione delle spese cui possono essere destinate le risorse di cui si scrive rappresenta una cautela posta a garanzia della corretta costruzione degli equilibri di bilancio in funzione di un'adeguata soddisfazione di rilevanti interessi pubblici che si riconnettono alla missione 03 del bilancio ("Ordine pubblico e sicurezza").

Il primo vincolo (art. 208 Codice della strada) grava sul solo 50% dei proventi; in buona sostanza, individuata la metà del totale complessivo iscritto nel bilancio dell'Ente dei proventi contravvenzionali in argomento:

- almeno il 25% (il 12,5% del totale) è destinato a interventi di sostituzione, ammodernamento, potenziamento, messa a norma e manutenzione della segnaletica delle strade di proprietà dell'ente;

- almeno un ulteriore 25% (il 12,5% del totale) è destinato al potenziamento delle attività di controllo e di accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale, anche attraverso l'acquisto di automezzi, mezzi e attrezzature dei Corpi e dei servizi di polizia provinciale/municipale;

- la restante quota va a finanziare altre finalità connesse al miglioramento della sicurezza stradale, relative a:

- manutenzione delle strade di proprietà dell'ente;

- installazione, ammodernamento, potenziamento, messa a norma e manutenzione delle barriere e sistemazione del manto stradale delle medesime strade;

- redazione dei piani urbani del traffico e dei piani del traffico per la viabilità extraurbana;

- interventi per la sicurezza stradale a tutela degli utenti deboli, quali bambini, anziani, disabili, pedoni e ciclisti;

- svolgimento, da parte degli organi di polizia locale, nelle scuole di ogni ordine e grado, di corsi didattici finalizzati all'educazione stradale;

- misure di assistenza e di previdenza per il personale dei Corpi e dei servizi di polizia provinciale e di polizia municipale;

- assunzioni stagionali a progetto nelle forme di contratti a tempo determinato e a forme flessibili di lavoro;

- progetti di potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana e alla sicurezza stradale;

- progetti di potenziamento dei servizi notturni e di prevenzione delle violazioni connesse alla guida sotto l'influenza dell'alcool o in stato di alterazione psico-fisica per uso di sostanze stupefacenti;

- acquisto di automezzi, mezzi e attrezzature dei Corpi e dei servizi di polizia provinciale/municipale, destinati al potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana e alla sicurezza stradale;

- interventi a favore della mobilità ciclistica.

- resta in ogni caso facoltà dell'ente, destinare in tutto/in parte la restante quota "libera" del 50% dei proventi alle finalità sopradescritte e vincolate.

Con riferimento al secondo vincolo (art. 142 del Codice della strada), specificatamente disposto in relazione ai proventi delle sanzioni per eccesso di velocità rilevati con apparecchi elettronici, va ricordato che:

- il comma 12-ter li finalizza "…..alla realizzazione di interventi di manutenzione e messa in sicurezza delle infrastrutture stradali, ivi comprese la segnaletica e le barriere, e dei relativi impianti, nonché al potenziamento delle attività di controllo e di accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale, ivi comprese le spese relative al personale, nel rispetto della normativa vigente relativa al contenimento delle spese in materia di pubblico impiego e al patto di stabilità interno";

- il comma 12-quater specifica che ciascun ente locale trasmette in via informatica al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ed al Ministero dell'interno, entro il 31 maggio di ogni anno, una relazione in cui sono indicati, con riferimento all'anno precedente, l'ammontare complessivo dei proventi di propria spettanza, come risultante da rendiconto approvato nel medesimo anno, e gli interventi realizzati a valere su tali risorse, con la specificazione degli oneri sostenuti per ciascun intervento;

- la percentuale dei proventi spettanti è ridotta del 90% annuo nei confronti dell'ente che non trasmetta la relazione di cui sopra, ovvero che utilizzi i proventi in esame in modo difforme da quanto previsto ex lege, per ciascun anno per il quale sia riscontrata una delle predette inadempienze, le quali rilevano ai fini della responsabilità disciplinare e per danno erariale, e che devono essere segnalate tempestivamente alla Corte dei conti.

Tutto quanto sopra precisato, la Corte dei conti-sez. Autonomie, interpellata al riguardo, con la delibera 9 gennaio 2019, n. 1, procede al riesame degli elementi interpretativi portati dalla Sezione remittente, considerando non solo la volontà espressa del legislatore, ma anche e propriamente la finalità della normativa in oggetto:

- sotto il primo profilo (la voluntas legis), rilevano i lavori preparatori della citata L. n. 120 del 2010 (che ha introdotto il comma 12-bisall'art. 142 del Codice) ove si chiarisce l'intento del legislatore di considerare le spese di accertamento incluse nella metà delle risorse percepite dall'ente da cui dipende l'organo accertatore; ulteriore conferma a favore di tale opzione interpretativa proviene dal punto 9.11.4 dell'Allegato 4/1 al D.Lgs. n. 118 del 2011 ("Con riferimento ai vincoli di destinazione delle entrate derivanti dalle sanzioni per violazioni del codice della strada, nella colonna b) è indicato il totale degli accertamenti delle entrate da sanzioni, dedotto lo stanziamento definitivo al fondo crediti di dubbia esigibilità/fondo svalutazione crediti riguardante tale entrate e gli impegni assunti per il compenso al concessionario") dove tra le spese detraibili non sono menzionate quelle accessorie connesse a procedimenti di accertamento ed esazione;

- per quanto riguarda il profilo relativo al fine della normativa in esame, va evidenziato che lo stesso è chiaramente indicato dal legislatore proprio nel "potenziamento delle attività di controllo e di accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale". In altri termini, il vincolo di destinazione previsto dal legislatore è finalizzato ad incrementare l'attività connessa ad un servizio pubblico (quello di "polizia stradale, ai sensi dell'art. 11, comma 1, lett. a) del Codice della strada) attribuito agli enti comunali per quanto concerne i centri abitati; ne segue che dalla quota stabilita dalla norma per potenziare l'indicato servizio pubblico non possono detrarsi le spese connesse a quella attività, salvo una specifica deroga (non presente nel caso di specie) espressamente prevista dalla legge. Diversamente opinando, si dovrebbe pervenire alla paradossale conclusione che dalle risorse vincolate al potenziamento delle attività di controllo e di accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale, e quindi destinate alla copertura delle relative spese, si debbano sottrarre dalla quota attribuita all'ente accertatore proprio quelle spese alla cui copertura è finalizzato il vincolo sui proventi voluto dal legislatore.

La Corte, inoltre, precisa in relazione al punto n. 1), che i criteri, derivati dai principi contabili applicati - quindi da norme tecniche di dettaglio di specificazione e di interpretazione delle norme contabili e dei principi generali - hanno il solo scopo di garantire la corretta rappresentazione in bilancio delle risorse vincolate a copertura di spese della medesima natura, non potendo pertanto assumere valenza ai fini dell'individuazione delle presunte quote di risorse da scorporare prima del riparto dei proventi delle sanzioni derivanti dall'accertamento delle violazioni dei limiti massimi di velocità; ne consegue che, con riguardo ai proventi sanzionatori derivanti dall'accertamento della violazione delle norme in materia di limiti di velocità, il riparto deve essere calcolato al lordo del FCDE, essendo obbligo specifico di ciascun ente titolare dei proventi quello di iscrivere in bilancio le corrispondenti poste attive al netto dell'accantonamento in bilancio del FCDE stesso.

Conclusivamente, la Sezione delle autonomie della Corte dei conti, pronunciandosi sulla questione di massima posta dalla Sezione regionale di controllo per il Veneto con la deliberazione n. 323/2018/QMIG, enuncia il seguente principio di diritto: "Ai fini della corretta quantificazione della quota del 50% dei proventi derivanti dall'accertamento delle violazioni dei limiti massimi di velocità, di cui all'art. 142, comma 12-bis, D.Lgs. n. 285 del 1992, attribuita all'ente da cui dipende l'organo accertatore, non devono essere detratte le spese per il personale impiegato nella specifica attività di controllo e di accertamento delle violazioni, le spese connesse al rilevamento, all'accertamento e alla notifica delle stesse e quelle successive relative alla riscossione della sanzione."

Corte dei Conti, Sez. Autonomie, Delib., 9 gennaio 2019, n. 1