25/01/2019 - Potenziate le misure di contrasto ai reati contro la P.A.: tutte le novità della legge "Spazzacorrotti"
Potenziate le misure di contrasto ai reati contro la P.A.: tutte le novità della legge "Spazzacorrotti"
di Domenico Irollo - Commercialista/revisore contabile/pubblicista
Con la L. n. 3 del 2019, in vigore dal 31 gennaio c.a. (eccezion fatta per la parte relativa alla riforma della prescrizione, operativa solo dal 2020), sulla scia delle raccomandazioni rivolte al nostro Paese da organismi internazionali [in primis, il Working Group on Briberydell'OCSE e il Gruppo di Stati contro la corruzione (cd. Greco) del Consiglio d'Europa], si interviene a tutto campo nel settore dei reati contro la P.A., anche attraverso l'estensione a detto settore di strumenti investigativi più incisivi (ad esempio, agenti infiltrati e cd. "trojan") e l'inasprimento delle pene, soprattutto di quelle accessorie , individuate come strumento di deterrenza addirittura più incisivo della pena principale. Invero, del testo della legge, che si compone di un solo articolo ripartito in 30 commi, la prima parte (art. 1, commi da 1 a 10), che si passerà in rassegna nel prosieguo, è specificamente dedicata proprio a dette misure di rafforzamento del contrasto dei fenomeni corruttivi (oltre che alle norme in tema di prescrizione), mentre la seconda parte (art. 1, commi da 11 a 30) prevede norme in materia di trasparenza e controllo dei partiti e movimenti politici.
Più precisamente, le modifiche hanno interessato il diritto penale, sostanziale e processuale, generale e speciale, con emendamenti che hanno toccato il codice penale, il codice di procedura penale, il codice civile, l'ordinamento penitenziario ed alcune leggi speciali e che hanno riguardato le fasi delle indagini, del giudizio e dell'esecuzione della pena.
In particolare, il comma 1 - oltre a cambiare la disciplina della prescrizione del reato [lett. d), e) e f)], la quale, in base alla nuova formulazione dell'art. 159, comma 2, c.p., rimane "sospesa" (meglio sarebbe dire che non decorre più) dopo la pronuncia della sentenza di primo grado, di condanna e di assoluzione, o l'emissione del decreto penale di condanna e sino all'esecutività o irrevocabilità di detti provvedimenti - introduce modifiche al codice penale, attraverso le quali, in sintesi:
- prevede la possibilità di perseguire, senza una richiesta del Ministro della Giustizia e in assenza di una denuncia di parte, i cittadini italiani o stranieri che commettono alcuni reati contro la P.A. all'estero [lett. a) e b)]. Sono stati difatti modificati gli artt. 9 e 10 c.p., con il superamento della condizione di procedibilità costituita appunto dalla richiesta del Ministro della giustizia e dalla denuncia della persona offesa attualmente necessarie per punire, secondo la legge italiana, i reati di corruzione e di traffico di influenze illecite commessi all'estero da cittadino italiano presente sul territorio nazionale ovvero dallo straniero che, nelle medesime condizioni, abbia commesso all'estero, oltre i reati di corruzione, anche quelli di istigazione alla corruzione, indebita induzione a dare o promettere utilità;
- amplia l'ambito applicativo e rincara le pene accessorie conseguenti alla condanna per reati contro la P.A. Si fa riferimento in primo luogo all'incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione [lett. c)]: attraverso la modifica dell'art. 32-quater c.p. è stato esteso il catalogo dei reati in relazione ai quali, in caso di condanna, segue questa pena accessoria, includendovi anche i reati di peculato (escluso quello d'uso) e di traffico di influenze illecite. Con la modifica dell'art. 317-bis c.p. [lett. m)] è stato altresì stabilito che, in caso di condanna a pena superiore a due anni per i reati di peculato, corruzione, in tutte le forme previste, concussione, indebita induzione a dare o promettere utilità, traffico di influenze illecite, le pene accessorie dell'interdizione dai pubblici uffici e del divieto di contrattare con la pubblica amministrazione hanno carattere perpetuo. La durata delle pene accessorie è invece temporanea (a seconda dei casi, variabile da 5 a 7 anni o da uno a 5 anni), non solo, come già detto, in ipotesi di condanna alla reclusione non superiore a due anni, ma anche quando ricorre, per tutti i reati previsti al primo comma dell'art. 317-bis c.p., l'ipotesi del fatto di lieve entità di cui all'art. 323-bis, comma 1, c.p., ovvero, per i soli reati previsti in quest'ultima disposizione, l'ulteriore attenuante di cui all'art. 323-bis, comma 2, c.p. che si configura a fronte di una serie di condotte sinteticamente costituenti forme di "ravvedimento operoso". Inoltre, viene previsto che istituti con effetti estintivi generalmente incidenti in maniera unitaria sia sulle pene principali che su quelle accessorie (sospensione condizionale della pena, esito favorevole dell'ammissione in prova al servizio sociale, riabilitazione) operino o possano operare invece in maniera "diversificata", non estendendo i loro effetti alla interdizione dai pubblici uffici e alla incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione. Tale risultato è stato conseguito modificando innanzitutto gli artt. 165 e 166 c.p. [lett. g) e h)], in tema di sospensione condizionale della pena, prevedendo che in caso di condanna relativa ai reati di peculato (escluso quello d'uso), di malversazione a danno dello Stato, di indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato, di concussione, di corruzione (nelle varie forme previste, anche aggravata), di indebita induzione a dare o promettere, di istigazione alla corruzione e di traffico di influenze illecite, il giudice, nel concedere la sospensione condizionale, può disporre che questa non estenda i suoi effetti alle pene accessorie dell'interdizione dai pubblici uffici e dell'incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione. In coerenza con l'introdotta possibile scissione degli effetti della sospensione condizionale della pena, novellando gli artt. 444 e 445 c.p.p., è stato, poi, previsto [comma 4, lett. d) ed e)] che in caso di patteggiamento richiesto per i reati indicati all'art. 445, comma 1-ter, di nuovo conio, il giudice con la sentenza può applicare le pene accessorie di cui all'art. 317-bis c.p.. In conseguenza di queste modifiche l'esclusione delle pene accessorie può essere oggetto del negozio processuale (cfr. il nuovo comma 3-bis dell'art. 444 c.p.p.), potendo la parte, nel formulare la richiesta, subordinarla all'estensione degli effetti della sospensione condizionale anche alle pene accessorie o alla non applicazione delle stesse quando, per l'entità della pena o per la ricorrenza di cause ostative, la sospensione non sia concedibile. L'ulteriore intervento finalizzato ad elidere gli effetti delle cause estintive rispetto alle pene accessorie è quello che ha riguardato, poi, l'art. 179 c.p. con la cui modifica [lett. i)] si è previsto che la riabilitazione non incida su quelle perpetue, la cui estinzione può essere dichiarata solo dopo il decorso di sette anni dall'intervenuta riabilitazione; con la modifica dell'art. 47, comma 12, L. n. 354 del 1975 (comma 7) si è ulteriormente stabilito che l'esito positivo dell'affidamento in prova estingue gli effetti penali della condanna, ad esclusione delle pene accessorie perpetue di cui all'art. 317-bis c.p.;
- introduce un'aggravante del delitto di indebita percezione di erogazioni a danno della Stato di cui all'art. 316-ter c.p., quando il fatto sia commesso da un pubblico ufficiale o da un incaricato di pubblico servizio [lett. l)];
aumenta le pene per i delitti di corruzione per l'esercizio della funzione di cui all'art. 318 c.p. [lett. n)] e di appropriazione indebita di cui all'art. 646 c.p. [lett. u)];
- estende, in forza del novellato art. 649-bis c.p., la procedibilità d'ufficio di alcuni reati contro il patrimonio, tra cui quello sopra menzionato di appropriazione indebita, alle ipotesi di danno di rilevante gravità o di incapacità per età o infermità della persona offesa [lett. v)];
- abroga il delitto di millantato credito di cui all'art. 346 c.p. [lett. s)], ricomprendendo anche questa condotta nel delitto di traffico di influenze illecite di cui all'art. 346-bis c.p., in gran parte riformulato [lett. t)];
- amplia l'ambito applicativo dell'art. 322-bis c.p., così colmando i vuoti di penalizzazione con riguardo al catalogo delle condotte delittuose di cui al primo comma poste in essere dai pubblici ufficiali e dagli incaricati di un pubblico servizio nell'ambito di organizzazioni pubbliche internazionali, dai membri delle assemblee parlamentari internazionali o di un'organizzazione internazionale o sovranazionale e dai giudici e funzionari delle Corti internazionali. Con riferimento ai funzionari esteri, di cui all'art. 322-bis, comma 2, n. 2, è stato, inoltre, eliminato l'elemento finalistico dei reati di induzione indebita a dare o promettere utilità, corruzione attiva e istigazione alla corruzione [lett. o)];
- introduce, con l'inserimento del nuovo art. 322 ter.1 c.p., la possibilità di affidare alla polizia giudiziaria che ne faccia richiesta i beni sequestrati nell'ambito di procedimenti penali per delitti contro la P.A., diversi dal denaro e dalle disponibilità finanziarie, affinché siano utilizzati per esigenze operative [lett. p)];
- modifica la disciplina della riparazione pecuniaria conseguente a condanne per reati contro la P.A. codificata sub art. 322-quater c.p., in particolare estendendo l'obbligo di pagamento anche al privato corruttore [lett. q)];
- prevede, con l'introduzione del nuovo art. 323-ter c.p. [lett. r)], una causa di non punibilità per colui che collabora attivamente con l'A.G., ancorata però a presupposti stringenti. Perché il reo non sia punibile sono necessarie, infatti, plurime e concorrenti condizioni: l'aver denunciato il fatto entro quattro mesi dalla sua commissione; non essere a conoscenza di indagini svolte nei suoi confronti; il collaborare alle indagini; il consentire l'individuazione degli altri responsabili; il mettere a disposizione l'utilità percepita o una somma di denaro equivalente oppure il fornire elementi utili per individuarne il beneficiario effettivo sempre entro quattro mesi. La norma, nell'intento di evitare strumentalizzazioni dell'istituto, esclude poi la non punibilità laddove la denuncia sia stata premeditata rispetto alla commissione del reato denunciato, così volendo evitarsi, come si legge nella relazione illustrativa dell'originario disegno di legge, che essa possa essere utilizzata per provocare impunemente la corruzione, al solo fine, ad esempio, di denunciare un rivale.
Il comma 3 consente l'intercettazione di comunicazioni tra presenti nelle abitazioni o in altri luoghi di privata dimora, mediante inserimento di un captatore informatico su dispositivo elettronico (cd. "trojan"), eliminando la norma che attualmente esclude questa possibilità quando non vi sia motivo di ritenere che in tali luoghi si stia svolgendo un'attività criminosa (ossia l'art. 6, comma 2, D.Lgs. n. 216 del 2017).
Nel contempo il comma 4: i) per effetto delle modifiche agli artt. 266 e 267 c.p.p., estende a tutti i reati contro la pubblica amministrazione puniti con la pena della reclusione non inferiore nel massimo a cinque anni, la possibilità di disporre le intercettazioni con detto captatore elettronico; ii) a mezzo dell'art. 289-bis c.p.p. di nuovo conio, amplia il ventaglio delle misure cautelari con l'introduzione di una nuova misura interdittiva, e cioè il divieto temporaneo di contrattare con la pubblica amministrazione, ricalcata sul modello della sanzione accessoria di cui all'art. 32-quater c.p.; iii) consente, anche in relazione ai delitti di corruzione, al giudice dell'impugnazione (Corte di Appello o Corte di Cassazione) di accertare la responsabilità dell'imputato nonostante la prescrizione del reato al fine di provvedere comunque alla confisca allargata del denaro o dei beni frutto dell'illecito; iv) assegna al tribunale di sorveglianza la competenza a dichiarare l'estinzione della pena accessoria perpetua, decorsi 7 anni dall'intervenuta riabilitazione e in presenza di prove effettive e costanti di buona condotta del condannato.
Il comma 5 abroga il comma quinto dell'art. 2635 c.c. ed il comma terzo dell'art. 2635-bis c.c. che disciplinano, rispettivamente, le fattispecie di corruzione tra privati e di istigazione alla corruzione tra privati per prevederne la procedibilità d'ufficio.
Per quanto riguarda la fase successiva alla condanna penale, i commi 6 e 7 modificano l'ordinamento penitenziario per inserire alcuni delitti contro la pubblica amministrazione nel catalogo dei reati, contemplati dall'art. 4-bis della citata L. n. 354 del 1975, che precludono, in caso di condanna, l'accesso ai benefici penitenziari (lavoro esterno e fruizione dei permessi premio) e alle misure alternative alla detenzione (ad eccezione della liberazione anticipata), a meno di collaborazione con la giustizia.
Sempre sotto il profilo delle indagini penali, il comma 8 estende la disciplina delle operazioni di polizia sotto copertura di cui all'art. 9, L. n. 146 del 2006, al contrasto di alcuni reati contro la P.A..
Il comma 9 interviene sulla normativa in tema di responsabilità delle persone giuridiche dettata dal D.Lgs. n. 231 del 2001. Nello specifico: il reato di traffico di influenze illecite cui all'art. 346-bis c.p. è stato incluso tra quelli per cui è consentita l'irrogazione della sanzione alla società; è stata aumentata la durata delle sanzioni interdittive a carico delle persone giuridiche per i reati contro la P.A. già previsti; è stata determinata una minor durata delle misure interdittive applicate per gli stessi reati quando, antecedentemente alla sentenza di primo grado, l'ente abbia tenuto una condotta collaborativa; sono stati fissati limiti certi di durata massima delle misure cautelari a carico degli enti.
Il comma 10 infine chiede al Governo di non rinnovare le riserve che l'Italia ha apposto in sede di firma della Convenzione penale sulla corruzione, fatta a Strasburgo il 27 gennaio 1999.
