17/12/2019 - Sulla possibile gratuità dei servizi educativi dell'infanzia

di Cristina Montanari - Responsabile dell'Area Finanziaria-Tributi del Comune di Serramazzoni e Vicesegretario Comunale

La Corte dei Conti, Sezione Regionale di Controllo per il Veneto, con il parere del 27 novembre 2019, n. 338, rispondendo all'istanza di un Sindaco formulata ex art. 7, comma 8, L. 5 giugno 2003, n. 131, si esprime sulla possibilità di utilizzo degli istituti di cui all'art. 12, L. 7 agosto 1990, n. 241, al fine, tra l'altro, di dare attuazione alle politiche agevolative a favore delle famiglie, per garantire la sostanziale gratuità dei servizi educativi dell'infanzia forniti dagli istituti presenti sul territorio di propria competenza; il quesito, posto in forma carattere generale ed astratta, inerisce, in altri termini, alla possibilità che, nell'ambito della disciplina generale che regola la concessione di contributi alle famiglie, un Comune possa adottare misure finalizzate all'abbattimento integrale delle rette di frequenza che le famiglie sostengono per l'iscrizione dei figli alle scuole dell'infanzia, indipendentemente dalla sussistenza in capo alla famiglia di uno stato di disagio economico-sociale.

Premettendo che la fattispecie presa in considerazione dal Sindaco del Comune richiedente concerne tutti i servizi educativi per l'infanzia, le scuole dell'infanzia e gli asili nidi, strutture queste ultime che rientrano, a loro volta, a pieno titolo, nel concetto di scuola e, dunque, di formazione propriamente intesa, il magistrato contabile ricorda i precetti costituzionali che permeano la materia, contenuti negli artt. 3, 30, 31 e 34 e, in particolare, i relativi pronunciamenti sulla questione, ove si afferma che "il servizio fornito dall'asilo nido non si riduce ad una funzione di sostegno alla famiglia nella cura dei figli o di mero supporto per facilitare l'accesso dei genitori al lavoro, ma comprende anche finalità formative, essendo rivolto a favorire l'espressione delle potenzialità cognitive, affettive e relazionali del bambino" e si assimila "ad opera della legislazione ordinaria, delle finalità di formazione e socializzazione perseguite dagli asili nido rispetto a quelle propriamente riconosciute alle istituzioni scolastiche" (Corte Cost., sentenze 22 novembre 2002, n. 467 e 23 dicembre 2003, n 370).

Quanto premesso, passa in rassegna le norme di rango primario vigenti in materia, con particolare riferimento:

- al decreto che individua e disciplina i "servizi a domanda individuale" (D.M. 31 dicembre 1983, emanato dal Ministero dell'Interno di concerto con i Ministeri del Tesoro e delle Finanze, ai sensi e per gli effetti dell'art. 6, D.L. 28 febbraio 1983, n. 55, convertito, con modificazioni, nella L. 26 aprile 1983, n. 131);

- alla legge sulla "Buona scuola" (L. 13 luglio 2015 n. 107);

- al decreto che ha regolato il sistema di educazione da zero a sei anni (D.Lgs. 13 aprile 2017, n. 65);

che dovranno essere interpretate in un'ottica costituzionalmente orientata, così da dare piena attuazione ai principi sopra esposti e, al riguardo, evidenzia che:

- con il citato D.Lgs. n. 65/2017, è stato istituito il Sistema integrato di educazione e di istruzione per i bambini e bambine dalla nascita fino ai sei anni, allo scopo precipuo di sviluppare potenzialità di relazione, autonomia, creatività apprendimento, garantendo inoltre pari opportunità di educazione, di istruzione, di cura, di relazione e di gioco, al fine di superare le disuguaglianze e le barriere territoriali;

- detto Sistema prevede una complessa articolazione, costituita sia dai servizi educativi per l'infanzia, sia dalle scuole dell'infanzia statali e paritarie;

- le strutture che lo compongono sono così individuate: nidi e micronidi, sezioni primavera e servizi integrativi;

- i servizi educativi sono gestiti dagli enti locali in forma diretta o indiretta, da altri enti pubblici o da soggetti privati, mentre le sezioni primavera possono essere gestite anche dallo Stato.

La Sezione conclude, conseguentemente, che i servizi educativi ricadono nell'ampia categoria dei "servizi pubblici", nella quale è ora possibile far rientrare anche le strutture "asili nido" essendone stata stabilita, tra l'altro ed esplicitamente, nell'art. 9, D.Lgs. n. 65/2017, la possibile fruizione gratuita a favore delle famiglie meno abbienti; ciò, interpretando il D.M. 31 dicembre 1983, in tema di "servizi a domanda individuale" alla luce della nuova normativa e, si aggiunga, tenuto conto dell'intervenuta adozione della delibera del Consiglio dei Ministri 11 dicembre 2017 "Piano di azione nazionale pluriennale per la promozione del Sistema integrato di educazione e di istruzione, di cui all'art. 8, D.Lgs. 13 aprile 2017, n. 65, concernente l'istituzione del sistema integrato di educazione e di istruzione dalla nascita sino a sei anni", in G.U. n. 20 del 25-1-2018, allo scopo ricordando che l'art. 8, comma 1, D.Lgs. n. 65/2017, ribadisce l'obiettivo del legislatore di raggiungere, tramite l'adozione del c.d. Piano di azione, l'esclusione dei servizi educativi per l'infanzia dai servizi pubblici a domanda individuale di cui all'art. 6, D.L. n. 55/1983.

In ogni caso, anche a prescindere dall'esatta qualificazione dei servizi educativi come servizi a domanda individuale, ovvero quali servizi pubblici tout court, la Corte ritiene che il legislatore non abbia negato la possibilità, agli enti locali, di concedere i servizi in argomento, se ritenuti d'interesse pubblico prevalente per lo sviluppo della comunità di riferimento, anche a titolo gratuito, secondo le modalità ritenute più idonee per una gradazione della contribuzione a carico delle famiglie meno abbienti, in conseguenza delle diverse situazioni economiche in cui le stesse versano, come rilevabile dall'indicatore ISEE, fermi restando tutti vincoli posti dalla normativa vigente in tema di equilibrio di bilancio; ciò, tenuto conto:

- del combinato disposto dell'art. 112, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, con il successivo art. 117, da cui si evince che gli enti locali provvedono alla gestione dei servizi pubblici aventi ad oggetto la produzione di beni ed attività rivolte alla realizzazione dei fini sociali e alla promozione dello sviluppo economico e civile delle comunità locali e, a tal fine, approvano tariffe in misura tale da assicurare l'equilibrio economico/finanziario dell'investimento e della connessa gestione, avuto riguardo a: a) la corrispondenza tra costi e ricavi in modo da assicurare l'integrale copertura dei costi, ivi compresi gli oneri di ammortamento tecnico/finanziario; b) l'equilibrato rapporto tra i finanziamenti raccolti ed il capitale investito; c) l'entità dei costi di gestione delle opere, tenendo conto anche degli investimenti e della qualità del servizio ed infine d) l'adeguatezza della remunerazione del capitale investito, coerente con le prevalenti condizioni di mercato.

- dell'art. 12, commi 1 e 2, L. 7 agosto 1990, n. 241, che reca la disciplina dei provvedimenti attributivi di vantaggi economici.

Alla luce delle norme sopra richiamate, analogamente a quanto statuito dalla Sezione delle Autonomie con la recentissima deliberazione n. 25 del 7 ottobre 2019 relativamente al servizio di trasporto scolastico, il giudice dei conti conferma la possibilità per gli enti locali, anche per questa fattispecie, nell'ambito della propria autonomia finanziaria e nel rispetto degli equilibri di bilancio, nonché nel rispetto della clausola d'invarianza della spesa, di provvedere alla copertura finanziaria dei servizi educativi con risorse proprie, con tutti gli strumenti concessi dall'ordinamento vigente, sulla scorta di una valutazione di amministrazione attiva di competenza esclusiva dell'ente di riferimento, entro il limite di rispetto del principio di ragionevolezza, fermo restando che, come da consolidata giurisprudenza, "… l'invarianza non preclude la spesa "nuova" solo perché non precedentemente sostenuta o "maggiore" perché di importo superiore alla precedente previsione, ma la decisione di spesa comporterà oneri "nuovi e maggiori" se aggiuntivi ed esondanti rispetto alle risorse ordinarie (finanziarie, umane e materiali) che a legislazione vigente garantiscono l'equilibrio di bilancio".

In conclusione, la Corte dei Conti-Veneto riscontra positivamente il quesito posto, riconoscendo al Comune la possibilità di erogare gratuitamente i servizi educativi dell'infanzia forniti dagli istituti presenti sul territorio di propria competenza nei confronti delle categorie di utenti più deboli e/o disagiati, laddove sussista un rilevante e preminente interesse pubblico, e nonché di definire un piano diversificato di contribuzione delle famiglie beneficiarie, nel contempo evidenziando che, nel rispetto di tutti vincoli posti dalla normativa vigente in tema di equilibrio di bilancio, rimane di esclusiva spettanza dell'Amministrazione la valutazione del caso concreto in merito all'esistenza dei presupposti necessari per una legittima concessione di contributi/sussidi alle famiglie meno abbienti e bisognose, predeterminando a tal fine criteri rigorosi e ragionevoli di gradazione, così da garantire, nell'esercizio della propria discrezionalità amministrativa, l'ossequio dei principi di ragionevolezza, imparzialità, trasparenza ed economicità dell'agire pubblico.