04/04/2019 - La mobilità volontaria nel pubblico impiego: chiarimenti dalla Corte dei Conti

La mobilità volontaria nel pubblico impiego: chiarimenti dalla Corte dei Conti

di Federico Gavioli - Dottore commercialista, revisore legale e giornalista pubblicista

La Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, con la deliberazione n. 90 del 12 marzo 2019, nel rispondere ad una istanza di un Sindaco di un Comune lombardo, ha affermato che nel pubblico impiego, i trasferimenti per mobilità volontaria possono essere calcolati come risparmio utile perché il loro costo rimane e non è possibile, pertanto ricorrere alla deroga prevista dalla legge di Bilancio 2016.

Il quesito

Il Sindaco di un Comune lombardo ha chiesto un parere su due quesiti in merito alla spesa del personale.

In particolare, il Comune ha chiesto ai giudici contabili di conoscere:

a) "se, nel pieno rispetto della spesa sostenuta nell'anno 2016 per il settore polizia locale, si possano effettuare nuove assunzioni a fronte di trasferimenti per mobilità volontaria ex art. 30, D.Lgs. n. 165 del 2001, avvenuti nel periodo 2016-2019". "Ciò costituirebbe" - prosegue l'ente - "deroga al principio di cui all'art. 14, comma 7, D.L. n. 95 del 2012, che prevede che 'le cessazioni del servizio per processi di mobilità […] non possono essere calcolate come risparmio utile per definire l'ammontare delle disponibilità finanziarie da destinare alle assunzioni o il numero delle unità sostituibili in relazione alle limitazioni del turn over', ma sarebbe l'unico modo per dare piena attuazione all'art. 35-bis, D.L. n. 113 del 2018, finalizzato a mantenere invariato il personale della polizia locale, anche in quegli enti locali che hanno avuto nel corso dell'ultimo triennio un gran numero di mobilità in entrata e in uscita, non rimpiazzabili con mobilità in entrata, e che non hanno avuto cessazioni vere e proprie".

b) "se il vincolo generale del contenimento della spesa di personale di cui all'art. 1, comma 557, L. n. 296 del 2006 debba in ogni caso essere rispettato, non essendo oggetto espresso di deroga, nell'art. 35-bis, D.L. n. 113 del 2018" .

La normativa di riferimento

I commi 227 e 228, dell'art. 1, della legge di Bilancio 2016, intervengono sulla disciplina delle facoltà assunzionali delle pubbliche amministrazioni. In primo luogo, vengono rimodulate (aumentandole) le limitazioni al turn over per specifiche amministrazioni, le quali, per il triennio 2016-2018, possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato non dirigenziale nel limite di un contingente di personale corrispondente, per ciascuno dei predetti anni, ad una spesa pari al 25% di quella relativa al medesimo personale cessato nell'anno precedente.

Le amministrazioni interessate sono le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le agenzie e gli enti pubblici non economici (compresi gli enti di cui all'art. 70, comma 4, D.Lgs. n. 165 del 2001) e gli enti di ricerca la cui spesa per il personale di ruolo del singolo ente non superi l'80% delle proprie entrate correnti complessive, come risultanti dal bilancio consuntivo dell'anno precedente (ad esclusione dei ricercatori e tecnologi, per i quali restano invariate le percentuali fissate dal D.L. n. 90 del 2014).

L'art. 35-bis, D.L. n. 113 del 2018 (rubricato "Disposizioni in materia di assunzioni a tempo indeterminato di personale della polizia municipale"), introdotto dalla L. di conversione 1 dicembre 2018, n. 132, prevede che "Al fine di rafforzare le attività connesse al controllo del territorio e di potenziare gli interventi in materia di sicurezza urbana, i comuni che nel triennio 2016-2018 hanno rispettato gli obiettivi dei vincoli di finanza pubblica possono, nell'anno 2019, in deroga alle disposizioni di cui all'art. 1, comma 228, L. 28 dicembre 2015, n. 208, assumere a tempo indeterminato personale di polizia municipale, nel limite della spesa sostenuta per detto personale nell'anno 2016 e fermo restando il conseguimento degli equilibri di bilancio. Le cessazioni nell'anno 2018 del predetto personale non rilevano ai fini del calcolo delle facoltà assunzionali del restante personale".

La disposizione in esame è finalizzata al rafforzamento delle attività connesse al controllo del territorio e al potenziamento degli interventi in materia di sicurezza urbana, similmente peraltro a quanto disposto in precedenza dalla disposizione contenuta nell'art. 7, comma 2-bis, D.L. n. 14 del 2017, che autorizzava i comuni, per gli anni 2017 e 2018, ad assumere a tempo indeterminato personale di polizia locale, nel rispetto di determinate condizioni (cfr. Corte dei conti, Sez. contr. Liguria, deliberazione n. 83 del 2018, Corte dei conti, Sez. contr. Toscana, deliberazione n. 164 del 2017, Corte dei conti, Sez. contr. Lombardia, deliberazione n. 106 del 2018).

Il citato art. 35-bis è intervenuto in un momento di rivisitazione della disciplina della programmazione del personale nell'ambito della quale assume specifica significatività l' introduzione del piano dei fabbisogni di personale come disciplinato dall'art. 6, D.Lgs. n. 165 del 2001. In questa prospettiva, l'attuazione dell'art. 35-bis, seppure derogatoria rispetto a determinate disposizioni in materia di personale, non può prescindere dal corretto utilizzo dello strumento della programmazione del fabbisogno di personale, che, come noto, è stato significativamente inciso dai recenti interventi normativi attuativi della riforma c.d. Madia.

Tra i criteri direttivi delle deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche, la L. 7 agosto 2015, n. 124, all'art. 17, comma 1, lett. m), ha previsto la "definizione di obiettivi di contenimento delle assunzioni, differenziati in base agli effettivi fabbisogni", e, nella successiva lett. q), il "progressivo superamento della dotazione organica come limite alle assunzioni, fermi restando i limiti di spesa anche al fine di facilitare i processi di mobilità".

Conformemente alle indicazioni della legge-delega, il relativo D.Lgs. n. 75 del 2017, avente ad oggetto "Modifiche ed integrazioni al Testo unico del pubblico impiego, di cui al D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165", all'art. 4, oltre a modificare l'art. 6, D.Lgs. n. 165 del 2001, ha introdotto l'art. 6-ter, rubricato "Linee di indirizzo per la pianificazione dei fabbisogni di personale", che ha affidato il perseguimento degli obiettivi allo strumento del piano triennale dei fabbisogni di personale, che sostituisce il tradizionale assetto organizzativo della dotazione organica, in coerenza con la pianificazione pluriennale di personale e della performance.

Tali principi hanno trovato puntuale declinazione nelle Linee di indirizzo per la predisposizione dei piani di fabbisogni di personale da parte delle pubbliche amministrazioni, adottate con decreto del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione dell'8 maggio 2018, pubblicato in G.U. n. 173, del 27 aprile 2018.

La risposta fornita dai giudici contabili

La Corte dei Conti lombarda, per quanto riguarda il primo quesito precisa che i trasferimenti per mobilità volontaria "non possono essere calcolati come risparmio utile" perché il loro costo permane per la pubblica amministrazione. Pertanto, non si può far prevalere la deroga prevista dall'art. 1, comma 228, L. n. 208 del 2015, rispetto al divieto di cui all'art. 14, comma 7, D.L. n. 95 del 2012.

Se si operasse in questo modo si produrrebbe un onere per la finanza pubblica.

La deroga può, pertanto, essere esercitata nel limite della spesa sostenuta nel 2016, includendo le mobilità eventualmente verificatesi nell'anno considerato.

Il limite alle spese

Con riferimento al secondo quesito la Corte dei Conti lombarda ribadisce l'obbligo di rispettare in ogni caso il vincolo generale di cui al comma 557, della L. n. 296 del 2006.

A proposito si ricorda che i limiti di spesa per il personale per i singoli comuni sono recati dalla L. n. 296 del 2006, commi 557 e ss. o dal successivo comma 562. Il comma 557 dispone che gli enti territoriali assicurino "la riduzione delle spese di personale" "garantendo il contenimento della dinamica retributiva e occupazionale, con azioni da modulare nell'ambito della propria autonomia". La Corte dei Conti lombarda osserva che il processo di riduzione della spesa va perseguito, in base alla norma richiamata, agendo su due direttrici:

a) la "razionalizzazione e snellimento delle strutture burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici con l'obiettivo di ridurre l'incidenza percentuale delle posizioni dirigenziali in organico", in sintonia con le richiamate linee guida;

b) il "contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa".

Il comma 557-quater specifica che "il contenimento delle spese di personale" va realizzato "con riferimento al valore medio del triennio".

I giudici contabili osservano che nel calcolo deve essere considerata la spesa sostanziale, che include tutte le forme di esternalizzazione, che non deve superare il tetto complessivo stabilito dalla media del triennio 2011-2013, da intendere in senso statico.

La Corte dei Conti lombarda conclude affermando che spetta, quindi, al Comune richiedente, sulla base dei principi così espressi, valutare attentamente le fattispecie prospettate al fine di addivenire ad una corretta applicazione dei tetti di spesa per il personale vigenti, in riferimento alla specifica situazione descritta.

Corte dei Conti-Lombardia, Sez. contr., Delib., 12 marzo 2019, n. 90