02/08/2019 - Indebitamento - Prestazione di garanzie da parte degli enti locali nel caso di mutui per investimenti a fini sportivi

di Cristina Montanari - Responsabile dell'Area Finanziaria-Tributi del Comune di Serramazzoni e Vicesegretario Comunale

Un recente pronunciamento dell'Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli Enti locali pone all'attenzione degli operatori una tematica che spesso si rinviene nelle procedure amministrative degli Enti, ovvero la legittimità e i conseguenti limiti degli interventi fideiussori dell'Amministrazione, con particolare riferimento a quelli realizzati a sostegno del finanziamento di impianti sportivi affidati in concessione a terzi.

La normativa vigente consente agli Enti locali di rilasciare garanzia fideiussoria unicamente per l'assunzione di mutui i quali, a loro volta, sono ammessi esclusivamente per il finanziamento di spese d'investimento.

Il rilascio di fideiussione a favore di soggetti terzi limita, inoltre, la capacità d'indebitamento propria dell'Ente che offre tale forma di garanzia: le quote annuali degli interessi relativi alle operazioni d'indebitamento garantite mediante fideiussione concorrono, infatti, alla formazione del limite massimo consentito per l'indebitamento, ex art. 204, comma 1, TUEL: il legislatore ha ritenuto, da un lato, di evitare il rilascio di fideiussioni prive della reale possibilità, per l'ente locale, di far fronte agli eventuali relativi pagamenti e, dall'altro, che si addivenisse ad un'eccessiva diminuzione della possibilità di assumere direttamente mutui (ovvero ricorrere ad altre forme d'indebitamento) da parte degli enti locali.

Si deve quindi rilevare il divieto, posto dall'art. 207 del TUEL, di assumere garanzie fideiussorie nei confronti di terzi per finalità diverse dall'assunzione di mutui, peraltro riconducibile al generale divieto posto alle regioni e agli enti locali, ex art. 119 Cost., di ricorrere all'indebitamento per spese diverse da quelle d'investimento, atteso che il rilascio di una garanzia fideiussoria che espone l'Ente al rischio di escussione in caso d'insolvenza del debitore è assimilata dal legislatore ad un'ipotesi d'indebitamento e, come tale, limitata ad operazioni d'investimento comportanti futuri vantaggi per la collettività.

Il vigente ordinamento, infatti, consente di prestare garanzia fideiussoria a favore di terzi nei soli casi di mutui destinati alla realizzazione o alla ristrutturazione di opere a fini culturali, sociali o sportivi, su terreni di proprietà dell'ente locale subordinandoli ad una serie di condizioni (quali approvazione del progetto da parte dell'ente, destinazione delle strutture alle esigenze della collettività, acquisizione della struttura realizzata al patrimonio dell'ente, ecc.) riconducibili alla tutela della realizzazione dell'investimento a favore della comunità.

L'Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli Enti locali, organismo disciplinato dall'art. 154, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, ed istituito presso il Ministero dell'interno con il compito di promuovere l'adeguamento e la corretta applicazione dei principi contabili da parte degli Enti locali, attesa l'ampia diffusione sul territorio nazionale degli impianti sportivi, si esprime sulla prestazione di garanzie nel caso di mutui per investimenti a fini sportivi, in particolare per la realizzazione o la ristrutturazione degli impianti sportivi affidati in concessione a soggetti terzi; in questi casi, così come per ogni ipotesi di cui all'art. 207 del TUEL, è necessario assicurare che la garanzia prestata dall'ente non si traduca in un pregiudizio degli equilibri di parte corrente del bilancio, a seguito dell'escussione da parte del creditore.

Tale circostanza, infatti, può verificarsi quando il terzo gestore incontri difficoltà nell'assolvere al mutuo e può riscontrarsi nei casi in cui il venir meno della concessione determini particolari impatti negativi sulle capacità finanziaria del mutuatario: l'insolvenza del terzo si riverbera sull'ente garante con accentuati profili di rischio laddove non siano state adottate le necessarie cautele all'atto della concessione della fideiussione.

L'esito è la formulazione di un atto d'indirizzo, adottato in conformità ai compiti intestati all'Osservatorio con il decreto 7 luglio 2015 del Ministro dell'Interno di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze, avente la finalità dichiarata di assicurare il corretto assolvimento delle prescrizioni poste dall'art. 207, D.Lgs. n. 267 del 2000, nell'attività rilevante per il rilascio della fideiussione in favore di terzi per l'assunzione di mutui destinati alla realizzazione o ristrutturazione di opere a fini sportivi, nonché d'individuare misure prudenziali che evitino rischi finanziari per l'ente.

L'Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli Enti locali, dunque, con proprio atto d'indirizzo del 12 luglio 2019, afferma che per una corretta gestione delle finanze pubbliche, gli enti nel procedere al rilascio della garanzia fideiussoria a favore di terzi, ai sensi del comma 3, art. 207 del TUEL, devono osservare le seguenti prescrizioni:

Il rilascio della fideiussione avviene con delibera consiliare, procedendo ad un'adeguata valutazione dell'interesse pubblico perseguito ed assicurando il giusto equilibrio nel rapporto costi/benefici.

L'ente approva il progetto dell'opera nell'ambito della programmazione delle opere pubbliche; nei casi in cui l'opera sia gestita da terzi, assume un ruolo cruciale il Piano Economico Finanziario (P.E.F.), disciplinante il rapporto tra l'ente e il gestore dell'opera, nell'ambito del quale vanno inserite anche eventuali clausole modificative dei rapporti convenzionali in corso d'opera, in particolare per quel che riguarda la durata.

L'ente approva un'apposita convenzione con la quale rendere possibile l'utilizzo delle strutture in funzione delle esigenze della collettività e regolare i rapporti tra ente locale e mutuatario nel caso di rinuncia di questi alla realizzazione/ristrutturazione dell'opera: la convezione rappresenta la sede adeguata per disciplinare altri aspetti del rapporto tra ente concedente e soggetto mutuatario, nel suo contenuto eventuale e in sintonia con le previsioni del P.E.F.; in particolare, nei casi di Partenariato Pubblico Privato, allorché non vi sia allineamento temporale tra il periodo di disponibilità del bene da parte del terzo mutuatario e la durata dell'ammortamento del mutuo; tale eventualità, infatti, se verificata, può ledere i principi dell'evidenza pubblica laddove si proceda a proroghe (anche reiterate) dell'affidamento originario; per questo è opportuno che le amministrazioni, nel procedere al rilascio della garanzia, assicurino il predetto allineamento.

Poiché le garanzie di cui si discorre hanno natura accessoria ed impattano in termini d'indebitamento sugli equilibri finanziari dell'ente, vanno correttamente appostate in termini contabili, rispettando i principi di armonizzazione del bilancio posti dal D.Lgs. n. 118 del 2011e, specificamente, i vincoli di prudenza e congruità ex allegato 1, punti 8 e 9; il ricorso all'indebitamento può essere sostenuto fornendo copertura (sia agli interessi passivi che alla quota capitale in ammortamento) con le entrate correnti; va garantito, inoltre, il rispetto degli ulteriori criteri illustrati in tema d'indebitamento e di cui al dettato del punto 3.17, allegato 4/2.

Nell'ipotesi di gestione del bene pubblico da parte di terzi, l'allineamento tra la durata dell'affidamento e i piani di ammortamento è ineludibile; nel caso in cui l'indebitamento da parte del terzo avvenga dopo l'affidamento originario e dalla convenzione non si rinvengano specifiche disposizioni sulla durata, l'ente deve assicurare il rispetto della normativa in materia di contratti pubblici e, pertanto, la sopportazione del rischio economico connesso all'ammortamento resterà in capo al terzo, anche in assenza del prosieguo della gestione del bene.

Ove vi siano i presupposti per una proroga dell'affidamento che consenta di allineare tempi di gestione e ammortamento, è necessario un apprezzamento specifico da parte dell'ente, per verificare se tale scelta assicuri il più ampio soddisfacimento del pubblico interesse, anche sul piano dell'offerta economica di mercato.

Anche se la norma, nel richiamare la necessità che la convenzione regoli i rapporti tra ente locale e mutuatario nel caso di rinuncia di questi alla realizzazione/ristrutturazione dell'opera, non precluda espressamente la possibilità per l'ente di accollarsi il mutuo, tale ipotesi è potenzialmente elusiva dei vincoli normativi in materia d'indebitamento degli Enti locali e può potenzialmente configurarsi come un soccorso in favore del terzo gestore, che sarebbe sollevato dal debito senza alcun onere residuo, a fronte di una preesistente fideiussione non escussa dall'istituto di credito e, dunque, senza accertamento dell'esistenza di garanzie patrimoniali in capo al terzo medesimo: per questo l'accollo è un'opzione da evitare.